从理论上说，“国家”与“政府”概念之下应有四个序列组合，即“一国一府”、“一国两府”、“两国一府”和“两国两府”。其中，“两国一府”在目前的两岸政治关系中并不存在，因而实际上只存在其他三个概念组合。

（一）“一国一府”

两岸双方均存在“一国一府”论述。从理论上说，“一国一府”包括统一状态下的“一国一府”和分裂状态下的“一国一府”，此处重点讨论的是后者。其一，台湾方面的“一国一府”是指世界上只有一个中国（即“中华民国”)“中华民国政府”是代表全中国的唯一合法政府，大陆地区是“中华民国”疆域的一部分。在这一定位框架之下，台湾当局视大陆政权为非法政权，故常称其为“叛乱团体”、“叛乱政权”等等 。需要指出的是，从1949年迄今，台湾官方对于两岸政治关系的论述并非都是“一国一府”论述，只有两蒋时期、李登辉初期、马英九时期坚持“一国一府”论述，李登辉中后期、陈水扁时期已抛弃“一国一府” 论述，而宣扬”两国两府”论述。即使台湾官方对于“一国一府”的论述，前后也并非一致。两蒋时期的“一国一府”是较为彻底的“一国一府”，李登辉早期虽然在法理层面仍坚持“一国一府”，但在现实层面巳开始出现松动的迹象，而马英九时期的“一国一府”就比较微妙，尽管其在法理上坚持“一国一府”，但在实际行动中坚持以“一国两府”来处理两岸关系，有些“言行不一”，自我矛盾。台湾方面不仅提出了上述定位论述，且借用不同的学说、理论对上述论述进行诠释、解读和论证。这些学说或理论主要有“内战理论”、“同一性理论”和“国家核心理论”等。其二，大陆方面的“一国一府”是指世界上只有一个中国（即中华人民共和国），中华人民共和国政府是代表全中国的唯一合法政府，台湾是中国领土的一部分（后调整为“大陆和台湾同属千一个中国”)。在这一定位框架下，大陆方面对台湾当局的定位有死亡政权、割据政权、非法政权、地方当局等，并且以国际法上的政府继承理论加以论证。

上述“一国一府”论述的完整表述应是“一个国家，一个中央政府，一个非法政权”。两岸双方关于“一国”或“一府”的意涵在政治上是根本对立的。该定位论述的意旨是为武力消灭对方提供合法性依据。众所周知，在两岸处于敌对状态的情形下，双方均坚持“内战思维”，以消灭或吞并对方为最终目标。在这种情况下，双方只能否认对方政权的合法性，坚持己方政权的唯一法统地位。在当时的历史条件下，“一国一府”论述对于坚持和维护”一个中国”的架构在客观上无疑具有重要意义。但是，随着时代的变迁，这种论述日益显现出局限性。但笔者认为，鉴于台湾仍存在“和平分裂”“和平独立”的可能，虽然这一定位论述有一些不合时宜的“成分”，但对于维护“一个中国”框架仍具有不可替代的积极意义，故可以对其作适当调整，不宜全盘抛弃。

（二）“一国两府”

“一国两府”是台湾方面在20世纪80年代末90年代初提出来的政治论述，其基本观点是将两岸政治关系定位为“一个中国，两个互不隶属的中央政府”，它的相近论述包括：“一国两体”（即“一个国家两个对等政治实体”)、“一国两治”、“一国两府两制”、“一国两府四区”、“一 国两区一体”、“一国两权”、“一国两席”、“一中两宪”和“主权统一，治权分立”等等。“一国两府”论述的提出者主要援引“分裂国家理论”，“部分秩序理论”、“屋顶理论”等进行诠释和论证。台湾方面的“一国两府”论述与其“一国一府”论述的不同在于，前者承认大陆政权的合法性，重点强调两岸政权的对等性，后者不承认大陆政权的合法性，坚持己方政权的唯一法统地位。

“一国两府”论者认为，两岸在共享“一个中国”的“屋顶”之下，各自享有内部治理权。其实，“一国两府”论述中的“一国”并不是真正实体意义上的一个中国，而是一个虚体架构。该论述虽然在形式上带有“一个中国”，但在实质上会导致“两个中国”。“一国两府”论述旨在通过采行隐蔽性策略和手法，借着名义上的“一中屋顶”，来达到“中华民国政府”与中华人民共和国政府的“事实对等”，以维护“中华民国主体性”。因此说，“一国两府”论述是隐性“两国论”。

（三）“两国两府”

“两国两府”是由“台独势力”提出的两岸政治关系论述，较具代表性的有李登辉的“两国论”、陈水扁的“一边一国论”等。由于“两国两府”论述赤裸裸地主张两岸是“国与国的关系”，所以，它是显性“两国论”，其具体形式是“两个中国”和“一中一台”。

“台独”人士还援引一系列理论来加以论证两岸是两个彼此独立的“主权国家”，这些理论主要有“分解理论”、“分割理论”、“分裂国家理论”等，其中最主要的是“分裂国家理论”。从表面上看，两岸关系与统一前两德、当下两韩的关系非常相似。但事实上，两岸分裂与统一前两德、当下两韩的分裂有着不同的性质。中国虽然存在着分裂的事实，但并没有因此而形成国际社会通常所谓的具有特定内涵的“分裂国家”。具体言之，战后出现的两德和两韩，均属千完全分裂国家，即主权所有权分裂的国家，分裂双方均是完整的国际法主体，国际社会普遍承认它们的国家身份。而海峡两岸的中国则属于"不完全分裂国家"即在主权统一的前提下仅存在主权行使权分离的国家，中国仍为单一的国际法主体，国际社会也都承认一个中国。

以上分析表明，将“分裂国家理论”套用于两岸关系定位，不符合两岸分裂的历史和现实，两岸的分裂与两德 ,两韩的分裂在性质和程度上是不同的，不能混为一谈。两岸之间的关系，并非国家与国家的关系，而纯属一个主权国家内部的被动分离关系 。

（四）上述三个政治论述之总体评析

以上三个概念组合中，“一国一府“论述是两岸的官方论述，均可以从两岸的现行规定中找到法律依据。单从台湾方面来说，20世纪90年代以来，随着李登辉“台独”路线的推行，有些台湾人士已经放弃“一国一府”论述，开始主张“一国两府”或“两国两府”论述。需要说明的是，台湾方面主张“一国两府”的目的比较复杂，有些是为了解决两岸争议，促使两岸走向统一；有些是企图借“一国”之名，行“两府”之实；还有些是意欲“以退为进”，维待“不统不独 ”的局面。尽管“一国两府”和“两国两府”分别在李登辉主政中后期和陈水扁主政时期的施政层面得到了某些“落实”，但在法理层面并没有得到“落实”。在台湾官方的“法律文件”中，对两岸政治关系的定位依然是“一国一府”，只是其“一国”为“中华民国"一府”为“中华民国政府”而已。

上述分析表明，三个概念组合的核心问题是如何认定和对待“中华民国”问题。长期以来，两岸双方一直对该问题存在不同的认知，大陆方面的论述始终以维护“一个中国”框架，捍卫领土和主权完整为宗旨，而台湾方面自20世纪90 年代以来的绝大多数论述旨在彰显“中华民国”是一个与中华人民共和国处于对等地位的“主权独立国家”。以上分析还表明，两岸之间的政治论述存在着根本分歧，短期内难以得到有效解决。如果用一个横向光谱来展示上述的三个序列组合，从左到右，依次是“一国一府”，“一国两府”和“两国两府”。在这个光谱中，它们所包含的“一个中国”属性的强度依次递减，呈现出“一中”一“弱一中 ”一 “非一中”的变化态势。

20世纪80年代末90年代初期 ，台湾当局为对抗大陆的“一国两制”、捍卫其所谓“主体性”提出了“一国两府”论述。在两岸关系中，“一国两府”有其特殊的政治意涵，即一个中国内部存在着两个互不隶属的“中央政府”（即“中华民国政府”与中华人民共和国政府）。李登辉时期，虽然台湾当局没有在官方文书中正式使用“一国两府”一词，但其《关于“一个中国”的涵义》和《台海两岸关系说明书》等文件中关于“一个国家，两个政治实体”的论述其实已包含“一国两府” 的内涵。当时这一说辞遭到大陆的坚决反对，认为这是台湾当局在“一个中国”原则立场上的倒退 。2000年陈水扁上台主政后，时任国民党主席连战也曾在不同场合多次提出过“一国两府”的主张。马英九上台主政后，虽未明确主张“一国两府”，但其“互不承认主权，互不否认治权”的论述也容易让人产生“一国两府”的想象。迄今，这一论述在台湾仍颇有政治市场，它是台湾当局（国民党）在要求大陆方面对“中华民国”作“国家承认”缺乏可能性的情况下，退而求其次，转而要求大陆方面对“中华民国”作“政府承认”,(即承认中华民国政府是一个与中华人民共和国政府对等的“中央政府”)以期维持“不统不独”局面的产物。这是国民党方面为捍卫“中华民国主体性”所作的策略调整，表面上是“退”，实质上是“进”，是“以退为进”的政治策略。种种迹象表明，随着台湾方面在两岸关系互动中日趋“被动”，以“两府”之名，求“两国”之实，有可能成为未来台湾方面“捍卫中华民国主体性”的策略调整方向。对此，大陆方面应有清醒的认知。

综上所述，“一国两府”与大陆的“一个中国”框架相差甚远，对于两岸关系和平发展乃至未来统一具有很大危害，其危害主要可以概括为以下三点：

第一，会在事实上导致“两个中国”。大陆方面之所以反对“一国两府”，是因为该论述有违一个中国原则和精神，会导致“两个中国”。那么，“一国两府”为何会导致“两个中国”呢？原因有二：其一，台湾方面多年来一直坚持以“对等”原则来处理两岸关系。在大陆政权为一个中央政府的前提下，倘若台湾方面坚待“对等”原则，自然可依逻辑推导出台湾当局也是一个“中央政府”的结论。其二，台湾当局一直坚待“内外一致原则”，不仅在两岸之间诉求对等，而且在国际社会也诉求对等，那么在这项原则下的“两府”事实上就等同于“两国”。可见，“一国两府”无非是在“一中屋顶”之下，借“两府”之名，行“两国”之实。大陆方面若接受台湾方面的“一国两府”，就意味着间接接受和承认了“两个中国”。对此，大陆方面洞若观火，心知肚明，故不会接受“一国两府”。

第二，会给未来两岸统一带来巨大风险。是继续坚持“一国一府”，还是会接受“一国两府”？大陆方面在这个问题上作出选择的依据是，何者更有利于未来实现两岸统一。也就是说，大陆方面必须考虑哪一种定位方案给未来统一带来的风险更小、成本更低。倘若大陆继续坚持“一国一府”论述，虽然暂时难以有所突破，但随着时间的推移，两岸的实力差距进一步拉大，以及中美实力对比的变化，两岸和平统一也未必行之不通，只是打开僵局的时间会往后推移。但倘若大陆方面接受“一国两府”，台湾方面很可能会长期固守“不统不独”、“事实独立”的局面，会使得两岸“分裂分治”的现状合法化、凝固化。尤其台湾社会实行政党政治，一旦绿营政党上台执政，大陆方面会承担巨大的政治风险。众所周知，台湾方面提出“一国两府”的意旨不是为了实现两岸统一，而是为了通过强调两岸“对等分治”，来扭转其“主体性”日渐式微的态势，以“捍卫中华民国主权”，这是台湾方面在两岸关系中处于被动态势的情况下，迫于无奈而作出的一个策略调整。所以，倘若大陆方面接受“一国两府”，暂时可能会在两岸关系发展上取得某些突破性进展，但也会带来严重的后遗症，最终结果是，统一的进度未必加快，统一的风险很可能增大。

第三，会窄化未来两岸统一模式的选择。退一步讲，即便大陆接受“一国两府”后没有带来统一的风险，但这也一定影响到未来统一模式的选择。依目前台湾方面坚持的“对等论”不难推知，将来两岸统一谈判时，台湾方面极有可能会因该定位而将统一模式窄化为“AA制”式，即双方在对等的基础上共同组建新的中央政府，同时更改国号。该统一模式的最大特点是双方“同归于尽”，然后重新组建一个新的中国。这种统一模式有两点值得注意：其一，两岸如何通过“AA制”的方式共同走向统一？ 这个“共同政府”如何构筑？这实际上是统一模式的设计和选择问题。从国家结构形式的角度来看，统一模式无非有单一制、联邦制和邦联制三种类型，充其量还有对上述几种模式的改进或混合类型，但不会超出这几大类别。既然体现两岸对等，传统单一制肯定不被台湾方面所接受，因为它属于垂直统一模式，对此台湾方面已多次明确表示了反对意见。在剩余选项中，邦联制尽管能体现两岸对等，但它其实并非真正的统一( unification) 模式，而是统合 ( integration) 模式，这样，最后只剩下联邦制可供选择，然而，大陆与台湾通过联邦制来实现两岸统一，在技术上根本不具有可操作性。其二，根据台湾方面的既有论述和主张不难推知，它不可能同意作为30多个中国成员单位中的一员之地位，很可能坚待两岸在对等的基础上以“ AA制”方式共同走向统一。在目前的统一模式主张中，属于“AA制”方式的只有两岸分别作为一个成员单位共同组建统一联邦政府，这样的联邦制模式固然满足了台湾方面的对等要求，但大陆与台湾在土地规模、人口面积和资源总量等方面存在着严重的不平衡，大陆方面占据绝对优势，倘若按照“AA制”的对等比例来组建政府和分配权力，那么就徒有形式上的平等，而失去了实质上的平等，大陆方面不会接受。基千以上分析，大陆方面若将目前两岸政治关系定位与未来统一模式选择结合起来通盘考量，便不会接受台湾方面的“一国两府”方案。