上述分析表明,台湾方面的“一国两府”主张不会被大陆方面所接受。然而,从大陆方面的论述来看,其“一国一府”主张也不会被台湾方面所接受。虽然“一国一府”论述在很长一段时间内对于维护“两岸一中”发挥过积极而重要的功效,但必须指出的是,该论述是“消灭对方”的内战思维的延续,是“零和博弈”的产物,没有给对方预留出应有的政治生存空间。这种论述固然在特定的历史条件下可以为消灭对方提供合法性基础,但在当下强调两岸和平发展、和平统一的新历史条件下,该论述的局限性日渐凸显。
(一)探寻双方论述的交集和平衡点
从总体上来看,“一国一府”论述侧重强调两岸关系的法理状态,淡化两岸关系的现实状态;“一国两府”论述则侧重强调两岸关系的现实状态,淡化两岸关系的法理状态。可见,“一国一府”论述和“一国两府”论述均未能兼顾两岸关系法理状态和现实状态的平衡,均未能妥善处理“一个中国”和“两个分治政权”之间的关系。
事实上,未来任何一个能被两岸双方共同接受的定位方案均须妥善处理”一个中国”与“两个分治政权”之间的关系。有大陆学者将这一关系加以提炼和概括,形象地将其称作”一”与“二”的关系。
所谓“一”即指“一个中国”,所谓“二”就是“两个分治政权”。综观所有两岸政治关系定位论述,无不围绕着“一”和“二”的关系设计而展开。
通过梳理二十余年来两岸双方的政治关系定位论述,笔者发现一个规律性的现象。但凡大陆方面的论述,均凸显和强调“一”即使承认“二”也是在确保“一”的前提下承认“二”。 而但凡台湾方面的论述,均凸显和强调“二”,即使承认“一”也是在大陆承认“二”的前提下才接受“一”,其表述大多是“一中两 X” 模式。然而,若凸显“二”,则很容易掏空“一”故大陆方面不会接受;若强调“一”,则很容易淹没“二”,台湾方面也不会接受。
有鉴于此,有些学者围绕着如何处理“一”和“二 ”的关系进行了十分有意义的探讨,以期设计出两岸双方均可接受的定位方案。截止目前,两岸学界主要有以下三种代表性观点:第一种观点考虑到“二”可能会破坏“一”的情况,主张在“一”的前提下关照到“二”,但又不能变成“二”比如大陆学者黄嘉树教授提出的“ l +X 府”论 述。第二种观点针对强调“二”有可能掏空“一”的情况,提出了在“一”的前提下兼 顾“二”的 主 张,比如台湾学者杨开煌教授将“二”拆分成“l + l”模式而形成的“一国一府一特区”论述。第 三种观点针对大陆强调“一”与台湾强调“二”之间的张力与互不妥协,提出了通过在“一”和“二”之上建构“ 三”来寻找解决问题的思路,比如台湾学者张亚中教授的“一中三宪” 论述。
以上三种探索性论述,均是为突破两岸政治关系定位中的困局所做的尝试和努力,因而均具有积极意义。
就两岸政治关系定位的方案设计来说,未来两岸只有在“一”和“二”之间找到一个平衡点,才有可能设计出被两岸双方共同接受的定位方案。目前的“一国一府”和“两国两府”方案均无法建构这样的平衡点,因而均不被对方所接受。笔者认为,只有向“一国一府”和“两国两府”的中间地带靠拢,才可能找到双方的交集,然后再以此为基础来设计两岸政治关系定位方案,这应成为今后两岸学界共同努力的方向。
(二)大陆方面宜适时考虑对台湾当局作一定承认
从理论上说,两岸政治关系定位包括自我定位和对对方的定位。其中,在对对方的定位中,既包括大陆方面对台湾当局的定位,也包括台湾方面对大陆政权的定位。从两岸关系的实际情况来看,在对对方的定位中,大陆方面对台湾当局的政治定位尤为重要,而台湾方面对大陆政权的定位略显次要,因为大陆政权的地位和正当性已获得国内外的广泛承认,无论台湾方面对大陆政权作何定位,都不影响大陆的中华人民共和国作为中国唯一合法中央政府和唯一国际代表的地位。但反过来情况却迥然不同,大陆方面对台湾当局的政治定位会对台湾当局产生实质性影响。因此,两岸政治关系定位在很大程度上聚焦于大陆方面对台湾当局的政治定位。
就当前两岸关系发展的情势及未来两岸和平统一的期盼来看,大陆方面应适时对台湾当局作政府承认。需要指出的是,此处的“政府承认”不同于国际法上的政府承认,国际法上的政府承认是指国际社会承认某一政权为主权国家的中央政府,而此处的政府承认是指承认台湾当局是中国领土范围内的一个合法政权或政府。事实上,对台湾当局作政府承认,也是连带着对台湾当局作合法性承认,因为承认台湾当局为政府本身就意味着承认其政权的合法性。笔者认为,目前大陆对台湾当局作政府承认的必要性主要有以下几个方面:
第一,符合两岸关系和平发展乃至未来和平统一的需要。大陆先前不承认台湾当局为政府,主要基于两岸处于内战延续状态的考量,为最终消灭对方、完成统一奠定合法性基础。但是,随着大陆方面“和平统一、一国两制”政策的提出,尤其两岸步入了和平发展时期,大陆方面应适时承认台湾当局为政府,否则,在未有政府承认的情况下,两岸之间只能进行非政治或低政治的公权力互动与合作,这就限制了两岸公权力互动与合作的广度和深度,至少无法进行深层次的政治互动与合作。从长远来看,这也会最终影响到和平统一的实现,因为要通过和平方式实现统一,双方必定要在友好的、自愿的基础上进行协商和谈判,如果不承认台湾当局为(合法)政府,那么就无法通过和平谈判来完成和平统一。
第二,对台湾当局作政府承认的风险已大为降低。大陆方面先前不承认台湾当局为政府,除了上述原因外,还有一个重要原因,即过去两岸的实力对比没有太大悬殊,在这种情势下,大陆方面一旦承认台湾当局为政府,很容易使两岸“分裂分治”状态凝固化,永久化。时至今日,情形已有所变化,随着两岸综合实力差距的日益扩大,两岸关系的主导权日益被大陆所掌握,即便大陆方面对台湾当局作出政府承认,也能将因此而可能对未来两岸关系发展乃至和平统一造成的负面影响降至最低。
第三,对台湾当局的原有定性和表述有些不合时宜。虽然近些年大陆官方很少在正式场合使用
“非法政权”的提法,但大陆也没有通过文件正式取消“非法政权”的定性。随着两岸关系的发展,这一定性和表述有些不合时宜,原因有三:其一,实行政治转型以来,台湾当局经民主(尤其地区领导人直选)改造而成为“民选政权”,在很大程度上体现了台湾民众的意愿,至少获得了部分中国人(即台湾2300 万人)的认可,说它完全不具有合法性,恐怕难以服众。其二,从国际政治实践来看,主流国际社会即便不认为“台湾为一个主权国家”,但通常也不会将其视为一个非法政权。即便不将其视为“中央政府”,但一般也不会将其视为地方政府(备注:通常将其视为“事实上的政府”)。其三,两岸关系进入和平发展时期以后,两岸公权力部门在实际工作中已经就某些协议、文件和行为(如某些司法判决及其他文书等等)等开始相互承认,并在此基础上展开了合作,这实际上已经向承认台湾当局的合法性迈出了重要一步。
第四,“一个国家,两个政府体系”是两岸统一前的事实状态。自1949年以来,一个中国内部分裂为两个互不隶属的对立政权,分别有自己的政治、法律,司法和军事体系,分别以“中央政权”的名义对其所控制的地区实施有效管辖和治理,这是无法忽视的事实。虽然两个互不隶属的对立政权均否认对方的合法性,仅互称对方政权为“当局” 但“当局”的称谓却含有不否定对方政权存在的意蕴,实质上暗含着承认对方政权为各自管辖地区”事实当局”的意味。而且,2008年以来,两岸以“两会”名义签署了20多项协议,大陆国台办和台湾陆委会的负责人定期会晤、互称官衔,这些均表明双方巳经开始在一定行政层级、在一定领域范围内默认对方公权力的“合法性”了。
基于上述原因,大陆方面有必要在“一个中国”框架内对台湾当局作政府承认,承认两岸政治关系是“一个中国内部的两个政府体系之间的关系”。需要澄清的是,承认台湾当局为“政府”,并不意味着承认台湾当局是“国家”。从政府和国家的关系来看,这两个概念虽有着紧密的联系,但并非等同。在通常情况下,有国家,必有其(中央)政府,无政府状态只会在政权转移过程中偶尔存在,否则这个国家亦不复存在。而任何一个(中央)政府均会自称其是国家的代表,且是唯一的代表,但这并不表示(中央)政府等同于国家。国家在其生存发展的历史中均曾产生过不同形式的(中央)政府, 新旧政府虽相继更迭,但国家却依存如故。比如,西方民主国家经常发生政府更迭,但国家却没有因此消亡;又比如,中国封建社会也曾频繁改朝换代,实际上也是政府更替,中国并没有因此而消失。通过对国家与政府关系的上述解析,笔者认为,对台 湾当局作政府承认,并非意味着对台湾当局作“国家承认“,况且,这种政府承认并非承认其为“中央政府”,所以不会导致“国家承认”的后果。以前总有学者将政府与国家混淆或等同起来,误认为承认台湾当局是政府,就意味着承认其为“国家”。事实上,这种认识并不正确。
另外,部分大陆学者在对台湾当局作政府承认这一问题上还存有一个顾虑,即担心对台湾当局作政府承认后,有人会将两岸政治关系演绎成”一国两府”,进而被“台独”势力所利用。尤其是台湾地区实行政党竞争制度,将来一旦绿营政党上台执政,可能会利用获得的“政府”地位,进一步诉求在国际上的“主权国家”地位,造成大陆方面在国际上的困扰。笔者认为,这样的顾虑和担心并非没有道理,但只要我们考虑周全并作出相应防范设计,就可以避免这些问题。首先,台湾当局获得大陆的承认后,如果它从事的行为不符合一个中国原则,大陆方面即可视该行为非法无效,这样就把政府和政府行为区别开来。大陆方面承认的是政府本身,而非政府的一切行为。况且,大陆对台湾当局作承认的涵义,也仅限于承认台湾当局为特别自治政府,其中没有多少空间可以被利用来从事“台独”活动。任何政府必须从事与其身份、地位相符的活动,凡是超越特别自治政府性质和职权的行 为,均为非法无效。其次,需要双方明确“一个中国内部暂时互不隶属的两个政府体系”适用的前提性条件是“一个中国”原则,离开了“一个中国”这一共识性基础,也就不存在对台湾当局作政府承认的问题了。
(三)大陆可承认台湾当局为“区域性特别自治政府”
既然要对台湾当局作政府承认,那么有人必定会进一步追问,这个政府是什么性质和位阶的政府?是中央政府还是地方政府?该如何称谓这个政府?它与大陆的中华人民共和国政府是什么关系?事实上,倘若这些问题不能从理论上提前得到合理而恰当的解决,大陆也无法对台湾当局作政府承认。意欲解决这些问题,既必须与两岸关系的法理相衔接,又必须与两岸关系的现实相接轨。但问题是,两岸关系的法理与现实之间存在着巨大冲突,亟需在二者之间找到一个平衡点。
经过仔细研究和认真设计,笔者认为,未来可以承认台湾当局为“区域性特别自治政府” ,在日常行文或话语表述中可以将其简称为“台湾特别自治政府”。具体分析如下:
1.从政权地域范围的视角,可称其为“区域性政府”。“区域性政府”是一个较为中性的概念,既可指联邦制下的成员单位政府,也可指单一制下的地方政府,在联邦制下区域性政府可以享有主权权力,但地方政府则不享有主权权力。区域性政府与地方政府的区别在于,前者是相对于全国性政府而言,后者则相对于中央政府而言。在事实层面,大陆政权和台湾当局均为一个中国内部的两个区域性政府。那么,两岸政权均为区域性政府,是否就意味着中国不存在或不需要一个全国性政府呢?当然不是。在法理层面,两岸均声称己方政权是中国的全国性政府。必须指出,两个区域性政府的定位不能延伸至国际社会,也就是说,两个区域性政府的说辞仅限于两岸之间。众所周知,在国际社会,中国是单一国际法主体,只能由一个政府来代表。目前无论是从国际法的法理,还是从国际政治实践来看,主流国际社会一致公认大陆的中国人民共和国政府是代表中国的唯一合法政府。因此,在这一意义上,中华人民共和国政府是中国的全国性政府,而台湾只能是区域性政府。需要强调的是,大陆政府虽然在对外主权行使权方面是全国性政府,但在对内主权行使权方面则不尽然,具体说来,就是在对内行使主权方面,大陆政权在法理层面上是全国性政府,但在事实层面上是区域性政府,因为如果大陆政权在事实上和法理上都是全国性政府的话,就不存在“隔海分治”和未来统一的问题了。所谓统一,就是要消除法理上与事实上的落差,实现法理状态和事实状态的同一。
2.从权力运行及隶属关系的视角,可称其为“特别自治政府”。按照由宽泛到具体的顺序,笔者将对台湾当局作政府承认的表述设计为以下几个选项:“一个中国内部,与中央政府暂时隔海分治、互不隶属的一个区域性特别自治政府”;“一部分中国人在中国领土上建造的一个与中央政府暂时隔海分治、互不隶属的区域性特别自治政府”;“一个基于历史上内战原因造成的、由一部分中国人在中国领土上先后通过割据和民选改造而建立起来的、与中央政府暂时互不隶属的区域性特别自治政府”。对于以上表述,笔者建议将其简称为“台湾特别自治政府”(备注:不可称其为“台湾政府”,因为这一名称带有“台独”意味)。这一称谓的好处是:其一,承认当前台湾当局与大陆政权暂时(备注:仅仅是暂时,而非永久,一旦永久就会导致“事实台独”)互不隶属,相对于大陆政权而言,其为一个自治政治实体;其二,该称谓可以模糊处理两岸之间的“中央—地方” 之争,有助于推动两岸关系继续向前发展;其三,有助于与未来统一后的“一国两制”安排相衔接。
以上表述是从大陆对台湾当局作政府承认的角度而言的,但从两岸关系的角度来看,大陆方面对台湾当局作政府承认后的两个政权之间究竟是什么关系?笔者认为,可以表述为:“一个中国”框架内暂时互不隶属的两个政府体系,两者既非简单的中央政府与地方政府的关系,亦非中央政府与中央政府的关系,而是一种(全国性)中央政府与(区域性)特别自治政府的关系。从台湾特别自治政府的实 际管辖范围来看,它在事实上行使着台彰金马地区的部分对内主权行使权(即对内最高管辖权,但不具有国际上的对外代表权。