近代以来国家的发展变化是人类政治史上普遍和复杂的现象。梳理和诠释这一政治变迁的历史，无疑是思考其未来建设和发展路向的前提。这一点对于近代以来的中国也是如此，特别是其剧变的 20 世纪上半叶，是一个不断与外部世界发生关系并从传统急剧走向现代的 50 年。在这频繁与外部互动和内部剧烈变动的过程中，其重要和核心的问题就是现代国家即民族国家的构建。先后进行的两次构建即 1912 年中华民国的构建和 1949 年中华人民共和国的构建，虽然都选择了单一制，但两次选择过程和结果又存在诸多差异，凸显了中国和外部世界互动的时代差异性、复杂性以及内部变化的剧烈性。那么，两次民族国家构建过程中国家结构形式即中央与地方关系的制度设计和制度选择的主体、内涵、过程和结果是什么、怎么样？有何异同？为什么两次都受到联邦制或联邦主义的影响而又都选择了单一制？两次单一制选择的复杂历史过程，也启迪我们重新思考和认识现代国家基本制度建设的相关政治学问题。本文拟循着这样的思考脉络，以政治科学的历史解释为基本方法，建构如下分析框架，并在此基础上阐释和回答上述问题。

对两次民族国家构建中单一制选择的构成要素和影响因素的分解是建构该分析框架的关键，而这种分解又是基于理论和历史的结合。

首先，基本前提。现代国家的历史经验和基本理论表明，近现代国家即民族国家（nation-states）是继传统国家（traditional states）、绝对主义国家（absolutist states）（在欧洲）之后的国家形态。民族国家内部纵向的权力结构形式即国家结构形式一般有单一制（unitary systems）和联邦制（federal systems）两种制度：单一制一般是指 “主权权力为中央政府所保有，并可依其意志随意变更地方单位。除了授权给区域或地方自治单位负责的部分外，其它所有由中央政府执行的政府权威，都可直接及于其公民。在单一制体系中，地域性次级单位并不是固定的”；联邦制或联邦主义则一般是指 “一个以地域为基础的政治体系， 其权力分属中央政府（有时称为国家政府或是联邦政府）及地方政府……在此种体系中，中央单位和地方单位的权威都是来自一部成文宪法的规定”，“地方单位是固定的，而唯有他们同意才能加以改变”。

其次，单一制选择的构成要素的分析维度。现代国家是一个结构复杂的政治制度体系，其中基本制度与具体制度、补充制度之间相互支持与作用，尤其是作为骨架的基本制度往往通过其他制度得到具体的体现和支持。国家结构形式作为现代国家最基本的制度之一，不仅在一个国家的根本法律文件中显现其原则性规范， 而且更在这个国家的政府体系、政党制度尤其是执政党自身制度乃至与政府关系中得以实体化和具体化，并进一步在其稳定的运行中动态鲜活地体现出来。鉴于此，本文对国家结构形式构成要素的分析维度，至少从以下若干方面展开：其一，国家根本法律文件的直接明文规定，即国家权力纵向配置结构的基本原则；其二，政府体制尤其是中央政府的组织架构，也包括中央政府的组织及其领导人的产生方式， 中央与地方关系的具体体制等；其三，政党结构和制度，特别是执政党的基本组织制度等， 这一点尤其在 1949 年的选择中既是构成要素又是影响因素；其四，中央与地方在制度设计和选择过程中及以后一个时期内稳定和方向性关系的实际运作状况，当然，这一点实际上无疑包括了民族国家的构建过程。

再次，单一制选择的影响因素的分析维度。现代国家构建中的国家结构形式的选择，尤其是对于非西方的民族国家构建的后来者，从影响国家结构形式这一基本制度选择的因素来说， 更为错综复杂。概观之，这种选择是外部和内部、历史与现实、主观与客观等各种背景、条件、因素交织在一起共同作用的结果。从外部因素看：其一，对民族国家构建的后来者而言， 与其有某种相似性的民族国家构建的先行者和成功者无疑会成为向往、仿效和学习的样板， 这一点即 1912 年的中国之于美国；其二，地缘政治的关系或意识形态相同的民族国家构建的成功者的理念和制度模式更会成为后来者仿效甚至 “拿来” 的对象，这一点即 1949 年的中国之于苏联。从内部因素看：其一，现实的社会结构和政治生态，是国家构建的制度选择中刚性的、直接的和物质性的因素；其二，当时社会政治文化的总体氛围和价值取向，则是刚柔相济的、韧性的和精神性的因素；其三，历史和文化传统，也是一种潜在的规范性和价值性的因素。民族国家构建中国家结构形式的制度选择，往往是内因与外因相互作用的结果。

这里的美国模式专指以联邦制为主要内涵的美国国家制度和政府体制，即美国国家的构建模式和基本制度模式，“美国联邦主义的实行，影响了既想促成统一，又想保留部分地方自主性的国家”。1912 年的中国就是这样的国家。在此，笔者只就直接参与构建者的主要代表的思想、制度设计过程、制度内容、实际运行来说明该问题，不涉及此间关于联邦制与单一制、中央集权和地方分权的论争。

（一）美国联邦制影响下新国家创建不同主体的联邦制取向

1912 年新国家初创阶段的直接参与者主要有三部分人，他们都不同程度地受到美国联邦制的影响，把共和政体和联邦制划等号，作为新国家构建的制度样板和选项。

首先，作为构建现代中国民族国家的倡导者和践行者，孙中山的联邦制构想早期见诸兴中会纲领之 “创立合众政府”。使用 “合众” 一词本身就表明孙中山对美国建国模式和国家模式的仿效。1903 年 12 月，孙中山在檀香山的一次演说中指出，推翻清王朝后，“将建立共和政体，因为中国各大行省有如美利坚合众国诸州”。尤其是武昌起义爆发后，在海外的孙中山多次公开主张中国仿效美国，建立联邦国家。1911 年 11 月，他在与《巴黎日报》记者谈话时指出：“各省气候不同，故人民之习惯性质亦各随气候而为差异。似此情势，于政治上万不宜于中央集权，倘用北美联邦制度实最相宜。每省对于内政各有其完全自由，各负其整理统御之责；但于各省上建设一中央政府，专管军事、外交、财政，则气息自联贯矣。此新政府之成立，不必改换历史上传来之组织，如现时各省本皆设一督或一抚以治理之，联邦办法大致亦复如是。” 与此同时，他又说：“中国革命之目的，系欲建立共和政府，效法美国，除此之外，无论何项政体皆不宜于中国。因中国省份过多，人种复杂之故。美国共和政体甚合中国之用，得达此目的，则振兴商务，改良经济，发掘天然矿产，则发达无穷。”  而在回答法国东方汇理银行总裁西蒙关于武昌起义后中国政局发展的问题时也指出，武昌起义后各省纷纷响应，表明此乃 “旨在建立一联邦式共和国的起义”。可见，在中国从传统向现代转变的历史关键点上，作为当时中国最具影响力的政治人物和革命家，孙中山把美国联邦制作为样板，和中国的地方多样性与当时各省分散举事的方式相结合，来倡导和论证构建一般意义或标准样式即美国式的联邦中国。

作为新国家构建中的实力派，起义和独立各省的态度和取向对构建什么样的新国家也颇为重要。当时江苏都督程德全、浙江都督汤寿潜等人率先发出了仿效美国、建立联邦制新国家的倡议。他们的主张和推动直接促成了中华民国临时政府的组建。1911 年 11 月 11 日，程、汤联名致电沪军都督陈其美，吁“请各省公推代表赴沪”。次日，又以苏浙两省都督府代表雷奋等人的名义，“以同样旨趣通电各省”。13 日，陈其美 “复就此事转电各省都督征求同意”。程、汤等人的基本主张如下：

自武昌起义， 各省响应， 共和政治， 已为全国舆论所公认。然事必有所取，则功乃易于观成。美利坚合众国之制，当为吾国他日之模范；美之建国，其初各部颇起争论，外揭合众之帜，内伏涣散之机。其所以苦战八年，收最后之成功者，赖十三州会议总机关，有统一进行，维持秩序之力也。考其第一次、第二次会议，均仅以襄助各州会议为宗旨，至第三次会议，始能确定国会，长治久安，是亦历史上必经之阶段。吾国上海一埠， 为中外耳目所寄， 又为交通便利，不受兵祸之地，急宜仿照美国第一次会议方法，于上海设立临时会议机关， 磋商对内对外妥善方法，以期保疆土之统一，复人之和平。务请各省举派代表迅即莅沪集议。

美国著名华人史学家唐德刚对此评论说：“此一模仿美制的建议，随即得到武汉方面的完全赞同，认为那确是一定不易之法。”可见，这些独立省区的实力派也以美国的联邦制为蓝本，谋求联邦中国的构建，尽管他们的立场和出发点或许与孙中山有所不同，但就新国家构建的制度选择来说，可谓不谋而合。当然，独立各省对新国家构建的制度选择，地方绅商和立宪派也是不可忽视的社会基础和力量。不仅前引苏浙两都督电文就是张謇等所谋划，而且实际上，武昌首义后，东南各省绅商纷纷起而呼吁本省响应，并主张构建联邦制国家。广东省各大团体开会时有人就提出：“今日救亡，只有二策: 一速行联邦政策，开放二十二省分治， 以御革命风潮。” 九善堂总商会也上书广东都督胡汉民提出：“鄂省黎都督既电粤请派员往鄂，组立联邦， 与桂省政府意见相合。商等公意，以为我粤与各省言语风气，大不相同。且岁入较各省为多，以本地之财，办本地之事，除外交费等项照数公摊外，不必兼顾他省，自以联邦制度为最宜。”

建国法律文件起草者的态度取向也直接影响着制度文本的生成，其中的代表性人物是中华民国之初两部基本法律文件起草者之一的马君武。作为同盟会元老级人物，马君武在武昌起义爆发后，就新国家的构建问题连续在 《民立报》上撰文表达己见。1911 年 11 月 9 日，他在 《共和政体论》一文中指出：“共和政体者，今世界上最合于理论之政体也。” 11  月 10  日的《论共和国之秩序》一文又说：“瑞士及合众国有秩序，而其秩序为自然秩序”，自然秩序比人为秩序更为优越，应为共和国的秩序。显然，他意在提醒那些共和国的创建者：共和政体是符合世界发展潮流的政体，而共和政体的国家制度就是联邦制，联邦制是更好的制度选项。至此，可以说新国家构建的三类主体的制度选项都包含甚至指向联邦制，美国联邦制对正在进行新国家构建的中国的影响可见一斑。

（二）美国联邦制影响下单一制选择的曲折过程

从新国家构建的实际过程来看，武昌起义后，新国家构建即提上日程，但各省间情况复杂，既缺乏相互间的协调，又没有统一的领导和组织。湖北虽为革命先声，但上海则为革命人士集中之地，两地几乎同时开始中央政府的建构。起义各省在上海的代表组成 “各省都督府代表联合会”，承认武昌在开国中的地位，赴武昌组建临时中央政府。但当时武昌受到清军威胁，1911 年 11 月 30 日，各省代表会议在汉口英租界举行，湘、鄂、桂、苏等 11 省代表参加，推湖南代表谭人凤为临时议长。12 月 2 日， 会议决定由江苏代表雷奋、沪军代表马君武、湖北代表王正廷先行起草《临时政府组织大纲》。3 日，《临时政府组织大纲》即通过并对外宣布。可见，关乎新国家基本制度建设的具有宪法性质的这份文件，基本上是三人在一天内完成的。如王世杰和钱端升所说: “大纲自起草以致决议，历时不过两日，其经过程序的简略可以想见。” 中华民国成立的第二天，虽然这份文件又作了修改，但基本制度结构没变。创制过程如此简单，模仿和学习甚至照搬他者的情况就必然存在。

从内容看，《临时政府组织大纲》仅为一个中央政权架构的粗线条设计，并没有中央与地方关系的直接规定。换言之，新国家的国家结构形式的制度选择并不明确。虽然还不能认为它是一个联邦制的文件，但其主要条文已能够体现联邦制的精神。如第一条关于国家元首——临时大总统的产生方式，规定：“临时大总统、副总统由各省都督府代表选举之，以得票满投票总数三分之二以上者为当选，代表投票权每省以一票为限。” 关于国家立法机关——参议院，规定：“参议院以各省都督府所派之参议员组织之……参议员每省以三人为限，其派遣方法，由各都督府自定之。” 1938 年，王赣愚就此评论说：“或许我们可以说民元是中国改建联邦的绝好机会。辛亥革命初成，各省独立，外为连衡。所谓 ‘临时政府组织大纲’，就是由各省代表制定；且临时大总统的选举，每省投票亦以一票为限。此时联邦的思想，不独隐约可闻，且似乎已见于实施了。” 钱端升也认为：“临时政府颇具有联邦制之色彩”， “仅为以省为单位之政府，而未能认为以全国人民为一总单位之政府”，但 “当时制定组织大纲者，自起草以致决议，初无建立联邦国家之意，而乃有如此规定者，则缘革命发生以后，政府之组织， 纯粹由于各省起义者之联合。因之，所规定制度，乃暂不得不具联合政府之性质，而缺乏全国人民组织政府之意义”。

从 1911 年 12 月的《临时政府组织大纲》到 1912 年 3 月的《临时约法》，仅仅三月余，却实现了从带有明显的模仿美国联邦制的制度设计的褪色， 到模糊的单一制的重新选择。1912 年 1 月，临时参议院未成立前，仍由各省代表会代理举行会议，决定由景耀月、张一鹏、吕志伊、王有兰、马君武起草《临时约法草案》，并决定以林森等九人负责对草案的审查。1 月 28 日，不足 40 人的临时参议院正式成立。2 月初，当清帝退位之事确定、孙中山即将大总统位让与袁世凯之时，颁布临时约法的迫切性更加显现。从 2 月 6 日至 3 月 8 日，参议院连续召开关于草案的三次审读会。3 月 8 日，《中华民国临时约法》 正式通过；11 日，孙中山以临时大总统名义公布。对此，戴季陶评论说：“《约法》之制定，条文多所未备。然而在后进之国，立法之经验既缺乏，而研究讨论之时日，亦甚短促，且明知此《约法》不过施行一年，其详明之规定，须以俟诸制定宪法之时， 则其不能十分完美，盖亦无可如何者也。”

从内容看，《临时约法》的制度设计还保留了《临时政府组织大纲》中联邦制的一些痕迹。如第 17 条规定：“参议院以第十八条所定各地方所选派之参议员组织之。” 第 18 条继而规定：“参议员，每行省、内蒙古、外蒙古、西藏，各选派五人，青海选派一人；其选派方法，由各地方自定之。参议院会议时，每参议员有一表决权。” 此外，还规定 “临时大总统，副总统由参议院选举之，以总员四分之三以上之出席，得票满投票总数三分之二以上者为当选”。当然， 较之前者的联邦制色彩，《临时约法》不能不说是明显减弱了。戴季陶就明确指出：“惟《约法》于中央与地方之关系，毫不明确制定，故中央伸张权力之野心， 日以发达。”事实上，《临时约法》颁布之后，“改建联邦的声浪已十分微弱”。

对于从《临时政府组织大纲》到《临时约法》的变化，时人和后世治史者往往将关注点放在改总统制为内阁制上，认为这是 “抑制袁世凯野心” 的 “对人立法”。对此， 谷钟秀作了另外解释：“各省联合之始，实有类于美利坚十三州之联合，因其自然之势，宜建为联邦国家，故采美之总统制；自临时政府成立后，感于南北统一之必要，宜建为单一国家，如法兰西之集权政府，故采法之内阁制”，但被认为是 “借以掩饰当时 ‘对人立法’ 的真相”。今天看来，则不尽然。以当时国人对现代民族国家制度的认知和理解程度，美国 = 联邦制 = 总统制、法国 = 单一制 = 内阁制等这样简单的串联和划等号也是很正常的。当时亲历临时约法产生并随后出任临时参议院议长的吴景濂后来对此说得很清楚：“议约法时，关于取美国制度，抑取法国制度，当时争论甚多，有速记录可证。并非为袁氏要做临时大总统，故定此约法，以为牵制。予始终侧身与议，故知之较详。日后攻击约法者，皆袁政府所唆使。” 况且，在以北洋派和国民党两种势力为主的政治生态之下构建新国家，统一问题无疑是考虑的重点，而想达到统一， 单一制无疑是更为有效的制度选择。

从 1913 年 10 月的《天坛宪法草案》到1914 年 5 月的《中华民国约法》，表明国家结构制度的选择已完全转向单一制《天坛宪法草案》第一条就规定：“中华民国永远为统一民主国。” 这表明 “该草案为一种单一国宪法，而非联邦宪法”。由袁世凯主导的《中华民国约法》则规定大总统 “总揽统治权” 等 15 项大权，成为一种既没有规定其产生方式，又不向任何机关负责、几乎不受任何制约的总统制，“拥有不受限制的权力即意味着拥有主权”。由此，袁世凯实际上实现了一个人对新国家主权的拥有，时人指袁氏 “窃国” 并不为过，更重要的则是表明在国家结构形式上，在现代单一制外壳之下，复归了变了形的传统的单一制。

（三）单一制的不定型：新国家开初中央与地方关系的运作状况

中华民国建立之初，中央与地方关系由于基本制度的模糊，造成实际运作的混乱，可看做是一种试验和试错阶段。在中央与地方各方面都出现因制度规范不清、权力关系混乱而造成的矛盾和冲突，尤以财政、军政和人事等方面为甚。纵观此时段中央与地方的函电往还，大部分都集中在这些问题上。1912 年 1 月 1 日中华民国南京临时政府成立当天，临时大总统孙中山发表《宣言书》，将新国家的 “政务之方针” 概括为五个 “统一”，即民族之统一、领土之统一、军政之统一、内治之统一和财政之统一。谈到 “内治之统一” 时指出：“国家幅员辽阔，各省自有其风气所宜。前此清廷强以中央集权之法行之，遂其伪立宪之术。今者各省联合，互谋自治，此后行政期于中央政府与各省之关系，调剂得宜，大纲既挈，条目自举。是曰内治之统一。” 这表明，中央的基本态度既明确了其施政的主要目标在 “统一”，又承认地方“自治”的现实，谋求中央和地方关系的 “调剂” 。2 月，江苏省议会张謇就此致电南京临时政府，提出：“政府为全国之政府，非一省之政府，所有政府与江苏都督权限亟宜划清，以垂永久。” 正如有西方学者对此指出：“革命后的实践经受了自治和中央集权两种相互对抗的观念的检验，这两种观念在前十年间都各自赢得了拥护者。这是一个充满活力的政治实验的时代。伴随着实验的是冲突，因为扩大参政同集中权力的努力相抵触。” 这种冲突正是变了形的传统单一制的复归过程。

从 1911 年 11 月到 1914 年 5 月，在两年半的时间里，中国在从传统国家走向现代民族国家的过程中，经历了作为国家基本制度——国家结构形式——中央与地方关系制度从带有鲜明联邦制色彩的模糊不清的制度初创，中间经联邦制色彩褪色，到后来现代单一制的粗创而实际是传统单一制的某种变相复归过程；从中央与地方关系的实际运作和关系状态中，则体现为蕴含着矛盾和冲突的不稳定、不定型的单一制趋向。