德国的发展模式长期被视为欧洲大陆模式的典型代表，特别是2008年全球金融和经济危机爆发后，在一些欧洲国家深陷主权债务危机困境难以自拔的背景下，德国经济的强劲表现让世界又一次重新发现了“德国模式”。事实上，由于自身自然资源和市场规模的局限，“外向型”发展一直是德国经济的基本特色，曾经长期维持世界“出口冠军”的称号。尤其不容忽略的是德国作为积极推动二战后欧洲一体化的“发动机”，欧洲一体化的规模效应更使其如虎添翼，成为全球竞争中的佼佼者。作为全球经济和欧洲经济的最重要力量之一，德国毋庸置疑地被视为经济全球化和欧洲一体化的受益者。同时，“德国模式”为世人所津津乐道的是在雄厚经济实力支撑下，二战后从“摇篮到坟墓”完善的社会保障体制逐步建成，成为建设消除内部冲突和对立的“和谐社会”样板、兼顾公平和效率的“福利国家”楷模。

但是2017年9月进行的德国联邦议会大选却将光鲜的“德国模式”令人忧心的一面暴露出来。德国选择党的“排外”和“反精英”诉求揭开了成功的“德国模式”背后的两个尖锐的矛盾：“外向型”经济发展成绩单背后所存在的德国与外部世界之间的矛盾；和谐社会面纱背后“精英”和“人民”的矛盾。显然选择党这两个基本主张与欧美其他国家的右翼民粹主义遥相呼应，但是其“德国版本”的令人困惑之处在于：欧债危机之后，德国的经济发展在大陆欧洲几乎“一骑绝尘”，同时德国在欧洲甚至国际事务的话语权和影响力也不断提升，默克尔执政的第三个任期交出了非常漂亮的成绩单，在这样的条件下，为什么仍然成就了右翼民粹主义政党的强势崛起？其德国特色的深层根源是什么？欧债危机、特别是2015年爆发的难民危机虽然给德国社会带来意想不到的强烈冲击，不过作为外在因素，它显然触发了原本存在的德国模式的深层问题，而对德国自身深层原因的剖析不仅将有助于我们在全球化背景下更深入地认识其所面临的挑战，同时德国模式的走向和进一步发展无疑会对未来欧洲一体化进程和全球化发展产生深远的影响。

长期以来，一些德国民众将“2010议程”视为“德国模式”发展一百多年来的转折，对进入21世纪的德国经济、政治和社会发展产生了深远的影响。而对其功过、是非的评价把德国社会分裂为两个针锋相对的不同阵营，在这次竞选中也凸显出来：一方面，社民党候选人舒尔茨提出对该议程进行“修正”的主张，显然体现了左翼的社民党看到了“2010议程”实施后，对其传统上所应代表的劳工阶层产生了较大的负面影响；另一方面，舒尔茨的建议立即遭到了来自雇主阶层、经济专家和默克尔总理所属的基民盟等大批人士的一致反对。联邦雇主协会（BDA）主席坎佩特（Steffen Kampeter）认为，舒尔茨的主张实际上是想让德国重回改革之前、经济发展陷入困境的“1990年代”，作为传统上代表资本阶层的右翼政党基督教民主党总干事陶博（Peter Tauber）则表示，2005年德国的失业人数较2002年就降低了50%，这无疑是“2010议程”改革措施的成果，基督教民主党的姊妹党基督教社会党也认为舒尔茨的建议是“开历史的倒车”、对德国目前运行良好的就业市场和德国未来经济发展不负责任。

那么“2010议程”究竟是怎样的一场改革？

2003年3月14日时任德国总理施罗德在联邦议会发表演说，宣布政府将推行二战后最大力度的改革总体方案“2010议程”。该议程的提出是施罗德政府在面临高失业率问题，同时劳动力价格居高不下，经济增长几乎陷入停滞，养老金账户入不敷出、濒临破产，德国已然从战后创造“经济奇迹”的国家沦落为“欧洲病夫”背景下，痛下决心进行大刀阔斧的结构性改革，让德国“重回欧洲经济和社会发展之巅”。

“2010议程”改革的总体方向即“更多的个人责任、更少的依赖国家”。具体的实施方案由两个“板块”组成：一块是针对“资本”的“减税”，大规模、大幅度地将企业税直降十五个百分点（40%降至25%），将个人所得税最高税率从53%降至42%；另一块是针对“劳动”的，在推动劳动力市场自由化的同时削减社会保障体系的支出，目的是让个人承担更多的“责任”。这样的改革方向和方式，一直被视为具有强烈的“右翼”色彩，所以不难理解，为什么时至今日为“2010议程”辩护和欲捍卫其改革成果的竟然是右翼政党和资本集团。这种“左”与“右”的错位，颠覆了人们对传统的左翼和右翼政党政治价值取向的认知。

具体而言，“2010议程”对社会福利体系在失业、养老和医疗等主要方面都动了“手术”。

在失业保障方面：“2010议程”的核心是劳动力市场改革，为推动劳动力市场自由化，削减了包括失业者在内社会成员所享有的社会福利，其中自2005年1月起施行的“哈茨IV”（“2010议程”中最重要的一部分）完全取消了以往给予长期失业者的失业救济，而把他们划入社会救济的大“篮子”里，但却根据苛刻的标准给予最低限度的扶持。同时，为鼓励失业者积极再就业，由地方政府及慈善组织提供所谓“1欧元工作”即每小时收入1至2欧元左右的工作岗位，如果失业者拒绝，则在领取失业救济上会有相应的扣罚措施。另外，取消了借用工和小时工制度的时间限制，并对解雇保护适用于雇员5人的企业放松至10人以上的企业，雇员5人以下的企业在成立最初4年里，可以与员工签订4年以下的“有限期合同”，无须说明理由，从而让企业雇工体制更加灵活。所有的措施都指向鼓励所有人努力工作，减少其给社会和国家带来的负担。

在养老保障方面：德国的养老金主要由政府、企业和个人三方面承担，但是不同于其他国家，如同样是福利国家的英国，政府在个人领取的养老金当中支付比例占65%，而德国的国家支付比例高达85%，如此沉重的负担，在人口老龄化不断加剧的背景下，让政府财政难以为继。2001年施罗德政府曾推动通过法案，规定企业和个人养老金支付比率未来20年内不超过20%，2030年不超过22%。同时，国家通过减税和补贴两种形式，鼓励德国人自愿参加私人养老。这项改革措施，虽然从“量”上并未做重大的调整，但是明确了一个改革方向，即国家在养老金上的开支将逐步缩减，鼓励公民个人承担更多的责任。作为与“哈茨”改革配套的方案，2004年政府通过“可持续养老法”，引入了失业率和寿命两个因素，即当失业率提高和寿命增加时，养老金水平会降低。

在医疗保障方面：为了让个人承担更多的责任，“2010议程”曾规定每个病人看医生时自付诊所费10欧元，这无疑给低收入阶层造成了较大的负担。

作为传统上代表劳工阶层的左翼政党，社民党启动这样“一揽子”方案施行大刀阔斧的改革，指向却是为资本“减负”，这一点直到今天仍然是最具争议性的。当然，社民党的改革的确是迫于当时全球竞争的环境和压力。

自20世纪90年代开始，德国面临的外部环境发生重大变化，伴随着冷战结束前苏联和中东欧社会主义国家向自由市场经济转型、中国开始强势崛起，德国面临日益加剧的国际竞争，经济的发展“步履维艰”，增长乏力、失业率不断攀升。这一时期，剖析“德国病”的根源是什么，不仅成为学界和政界的主要议题，也成为全社会讨论的热点。其中，德国四大经济学智库之一“慕尼黑经济研究所”所长辛恩（Hans-Werner Sinn）教授的观点非常具有代表性。他认为德国的核心问题在于国家承担的社会责任太多了，以致于国家已经“不堪重负”，而且在国家体制和政策的介入下，企业也被“捆绑”，承担了沉重的社会责任，没有办法再快速地向未来迈进。他对“德国病”的尖锐批评主要集中在劳动保护制度和社会保障制度。

在辛恩教授看来，德国的集体性“协议工资”置市场表现于不顾，在工会的强势操作下，雇主一方每年都不得不妥协，以保证雇员的工资稳步上涨，这样的“政治化”操作，摒弃了基本的经济规律，让企业的劳动力成本变成只涨不降的“刚性”负担。同时，在微观层面上，劳动力解雇也面临企业“监事会”和劳动仲裁法庭等制度的“硬性”约束，在操作时困难重重。“劳动”这一生产要素得到了来自国家法律和制度的“过度”或者说“超越”经济规律本身的保护，从而束缚了“资本”的手脚，不可避免地削弱了德国的竞争力（如表1所示）。同时，德国的“社会福利国家”被辛恩教授视为其经济的最有“权势”的竞争对手。完善的社会保障体系不仅大幅度增加了劳动力成本，还催生出一批躺在福利制度上“养尊处优”的公民。

这些积重难返的“病症”让德国陷入了恶性循环：一方面在欧洲一体化和全球化的新环境下，德国不仅在吸引资金上竞争力匮乏，同时德国自身的资本也流向东欧和世界其他劳动力成本具有优势的地区，这在另一方面更加剧了德国失业问题，又给公共开支增加了负担，而如果不吸引更多的投资、发展经济，国家的困境无以解脱（如表2所示）。

辛恩教授因此强烈呼吁德国进行大刀阔斧的改革，削弱工会的权力，大幅削减给予不劳而获者的社会资助。如此直截了当的建议在一个典型的“福利国家”似乎有些“激进”。但是，当他在2003年把多年的研究和思考集中在一本专著之中，并以具有极强冲击性的题目“德国还有救吗”出版后，该书迅速攀上畅销书榜，并在短短的两年多时间里四次再版，不能不说一定程度上反映了当时德国社会主流价值观的转向。

如果对照施罗德政府的“2010议程”，这些改革方案虽然没有完全满足辛恩教授彻底“优化”德国体制的诉求，但也在相当的程度和范围内做出了最大限度的回应，而且改革的方向非常明确：为资本“减负”，提高德国的国际竞争力，并为此向保护劳动的福利制度开刀，而这被一些民众视为对漫长历史发展中形成的兼顾公平和效率的“德国模式”传统的背离。

如果简单回溯一下“德国模式”的发展历程，不难发现有两个贯穿始终的关键线索：一个是“德国模式”是在参与全球竞争中逐渐形成并脱颖而出的；另一个是经济走向强盛和公平的社会分配走向完善在德国始终是一个相伴相生、相辅相成的过程，和谐社会一直是“德国模式”的基调，精英和民众之间的关系并不存在很强的张力。特别对广大的普通劳动者来说，在捍卫其利益诉求上，社会民主党始终扮演关键性角色。

“德国模式”的传统奠基于德意志帝国时期，19世纪后半期快速工业化进程中，由于国家成为“统治阶级”的工具，导致巨大的社会财富分配鸿沟，工人阶级存在“普遍贫困化”现象，因而组织起来，向国家提出了强烈的改善其生存状况的诉求，对当时的“现行”制度和秩序提出了严峻的挑战。德国社会民主党正是在工会组织的基础之上建立起来的，并在这场旨在推翻不合理现行制度的社会运动中发挥动员、组织和领导的重要作用。

当时的德意志帝国如何应对这一前所未有的挑战？保守派主张对工人运动予以镇压，自由派认为只有借助市场机制，才能够逐步缩小社会财富分配的鸿沟，实现普遍的富裕。由首相俾斯麦主导和推动，德意志帝国最后采取了两方面的措施：借由1878年通过的“反社会党人法”对工人运动的领导者社会党人展开了镇压行动；另一方面，自19世纪80年代开始建构大规模的社会保险体系，于1883年、1884年和1889年分别颁布“疾病保险法”、“意外保险法”和“养老保险法”，用社会立法的方式建构起德国社会保险体制主体框架，并一直延用至21世纪。

由此轰轰烈烈的工人运动逐渐平息，工人阶级的政党也开始通过议会斗争的形式，在现行“体制”框架里表达和实现利益诉求。德国这一体制建构也对其他欧洲国家产生了积极影响，19世纪末20世纪初期，欧洲国家陆续建立了社会保险制度，由国家承担起社会财富“再分配”职责，从而避免出现严重的社会分化和社会不同阶层之间的尖锐对峙。这一“欧洲模式”的基调一直延续至今。

二战结束后，联邦德国致力于在资本主义和社会主义体制之间寻找“第三条道路”，开始建设具有“德国特色”的“社会市场经济”，即在依靠自由市场竞争机制高效率地创造财富的基础上，由国家以社会保障和社会救济等形式进行“二次分配”，实现兼顾“效率”和“公平”，而社民党也是这一历史进程的有力“推手”。例如1969年在战后第一次获得执政主导权之后，社民党全面地拓展了德国的“社会安全网络”，勃兰特政府1972年展开“养老体制改革”，让养老保险覆盖到“非就业”群体如自主创业者、家庭主妇、学生和残疾人等，并且使退休年龄灵活化，使提前退休并领取退休金成为可能。同时对医疗和意外保险也进行了调整，让职员、农民、大中小学生和儿童也能够享受相应的社会保障。

与其他发达国家相比，德国还建立了相关的“配套”措施，以坚固由社会保障和社会救济体系支撑的“社会安全网络”。在宏观层面上，德国建立了集体“协议工资”制度，以行业为单位，每年由雇主协会和工会通过协商达成“集体协议”，重点规范行业内工资待遇的涨幅。在这一制度安排之下，各个行业的工资待遇都进入了不断上升的发展轨道。虽然政府的作用应该仅局限于为“集体协议”搭建制度和法规框架，但是在20世纪70年代社民党主政期间，曾经在联邦政府里成立了一个专门的工资委员会，由工会、雇主协会和政府的代表参加，以便“协同行动”，在此基础上，政府发布经济发展状况报告和对上一年工资政策的评论，对劳资双方的谈判产生了有力影响，对保护劳工权益无疑有着非常积极的作用。在微观层面，社民党施密特政府执政时期于1976年推出了“共决权法”，将1951年阿登纳政府时期通过的相关法律即仅在煤钢行业实行“企业共决权”拓展到所有行业，并且规范只要雇员超过5人，员工在企业中就享有“共决权”，主要在解雇、工作时间模式和职业培训等直接牵涉员工利益的问题上，与雇主双方“共同决策”，以最大限度地保护每个雇员的权益。

由此可见，社会民主党产生于19世纪后半期的工人运动，虽然经历了战后的转型，但是其代表劳工诉求的基本立场和意识形态始终没有改变，它推动了战后德国完善社会保障、社会安全网络的建设，使“社会公正”的观念深入人心，成为主流意识形态，由俾斯麦的“社会立法”逐步发展起来的“德国模式”，充分彰显了其“以人为本”的“文明”色彩。

回溯“德国模式”的传统，不难发现，“2010议程”向社会保障体制开刀，恰恰是由社民党政府开启的战后最大规模的改革，社民党这么做，在一些支持者看来显然“背叛”了社民党的“初心”和基本立场，而且也“冒犯”了工会，这一议程的多项改革措施遭到了工会的强烈抗议。社民党精英掌握了国家政权，但是却为“资本”放飞而抛弃了它的民意基础劳工阶层，“精英”和“民众”的裂痕明白无误地显现出来。另一方面，强势的资本被“放飞”之后，在国际市场如鱼得水，成为德国成功的标识和名片，而这成功背后，弱势的劳工不仅没有分享成功的果实，反而只能被“围困”在本土，而且赖以生存的社会资源也不断在被剥夺，因此难免不让人对如此的全球化进程产生质疑，从而形成了德国和外部世界之间关系的一股张力。

一个非常德国特色的拷问是：如果只有通过社会福利的削减把本来很弱势的社会群体更加边缘化，以使德国赢得“全球竞争力”，那么“德国模式”是不是要告别俾斯麦、告别其一百多年来延续和发展的传统、从而走向一个截然相反的方向？如果这样的话，一直尝试兼顾“公平”和“效率”的“德国模式”是不是有走向破产的潜在危险？这正是一些德国民众内心深处对“2010议程”的质疑和焦虑所在。这恰恰为右翼民粹主义政党提供了发展的土壤。

对于“2010议程”的评价在德国呈现两极化。一方面，“2010议程”作为结构性改革计划，被视为“未雨绸缪”的具有战略预见性的有力措施，使德国避免陷入高社会福利支出导致的国债危机，特别是由于非固定期限劳动合同的增加，参与集体“协议工资”的雇员从72%降至62%，也助长更多的企业脱离集体“协议工资”机制的刚性束缚，让劳动力成本的制定更富于弹性，这堪称是德国从“欧洲病夫”变成GDP仅次于美国、中国和日本，位列世界第四的“超级明星”的密码，从而重塑了德国经济在全球化背景下的竞争力。而德国在危机到来之前就及时展开改革，使其在之后的金融危机和欧债危机中能够经受考验。虽然这场改革也带来了低工资部门扩大、贫困人口增加等负面影响，给德国社会造成“短痛”，但却带来长远的积极的影响。有一些专业研究显示，“2010议程”虽然在劳动力市场和社会保险体制方面进行了很多改革，但是并没有从根本上背离俾斯麦以来、延续至今的德国社会福利国家的传统，即使在今天，国家在社会财富分配方面仍然深度介入，“德国模式”的本质并没有改变。

另一方面，德国国内一些批评者认为，这项议程的推进造成了德国严重的社会分化现象出现。事实证明，这些措施付诸实施十年之后，德国低收入领域从14%扩展到21.5%。“2010议程”显然对低素质劳动力阶层产生了不利的影响。同样受不利影响的是退休人员，至2011年雇主和雇员承担的养老金比例已经达到了19.9%，接近最初设计的20%限度，由于德国经济状况比较好，因此政府在2013年将这一比例调低至18.9%，这样雇员和雇主各承担9.45%。即便如此，十年来养老金每月只增长了约10欧元。虽然直接受到改革措施影响的民众只占人口的一部分，但是改变已然的社会保障制度，把一些民众已经享有的社会福利“夺走”，却给整个社会心理带来“不确定性”冲击。已经确立的体制就像民众与国家达成的“契约”，但“2010议程”改革显示，已有的约定是可以毁掉、重新来过的。尤其在受到冲击的民众眼中，历史上传统上代表他们利益的政党社民党也“背叛”了他们，那么他们今后的出路在何方？

值得注意的是，全球竞争加剧不仅带来德国社会“精英”和被“围困”的弱势民众之间的分化，也给不同社会群体内部带来分化。例如，20世纪90年代之后德国的对外经济结构发生显著变化，技术含量高的工业制造品出口增加，而劳动力密集型产品的进口大幅上升，德国杜塞尔多夫“竞争经济研究所”曾进行一项针对个体的从1990年至2010年的长期跟踪研究显示，这种结构性变化催生了两个不同的工人群体，即前者成为全球化的“赢家”，而后者则不得不面对“贸易震撼”（trade shock），收入大为缩水甚至失去工作岗位，被迫沦为全球化的“输家”。尤其不容忽视的是，2015年12月皮尤调查中心公布了关于美国中等收入阶层状况的研究，在世界范围内引起了关注和讨论，位于柏林的“德国经济研究所”也对德国中产阶级的状况进行了研究并与美国做了对比，结果显示，1971年至2015年美国中等收入阶层的收入整体下降了9%，而两德统一后1991年至2013年德国中等收入阶层的收入下降6%。由于统计区间40年里美国人口不断地增长，因此美国中产收入是相对地下降；虽然德国下降的比例不如美国高，但却是绝对的收入下降。令人遗憾的是，虽然“2010议程”推进后，德国经济近年来强劲发展和就业率持续上升，但是并没有带来中产阶层收入的稳定和增长。作为社会稳定“压舱石”的中产阶层出现了动摇的明显迹象。

因此不难理解，为什么近年德国的经济指数表现强劲，但是反欧元、反移民的右翼民粹主义政党德国选择党的发展却势不可挡。为挽救欧债危机、为应对难民危机德国确实付出了很多金钱，这当然会让自身社会福利被剥夺的社会群体强烈不满，但是欧债危机和难民危机并不是造成德国目前这些问题的根本原因。德国的根本问题在于能不能够继续维持现有模式中“公平”和“效率”的平衡，还是在严重向“资本”一方倾斜的道路上一直走下去？德国的问题实质上反映了“德国模式”在全球化和欧洲一体化背景下的内在危机。欧债危机和难民危机这些外在的因素，不过是触发了德国的内在危机，但是却被右翼民粹主义政党所利用，将德国自身的问题用德国和外部世界的矛盾来替代。

那么，“德国模式”未来将走向何方？

打出“给德国另一个选择”旗号的选择党在这次选举中强势崛起，显然是因为传统的主流政党，无论左翼、右翼，都没有对民众的诉求给予满意的回应，致使一部分民众寻求“另一个选择”。但是这个“选择”是德国的出路吗？选择党对欧洲一体化持有强烈质疑，但是假如德国退出欧元区甚至退出欧盟，究竟会给对外部资源和市场高度依赖的德国各方面发展带来哪些影响？选择党对此显然缺乏科学、全面、有说服力的评估。而作为右翼民粹主义政党，尤其耐人寻味的是在民众普遍关注的社会发展议题上，德国选择党的政策主张与社民党、绿党甚至左党等左翼政党有诸多重合之处。比如，社民党、绿党和左党主张德国应提高退休金的整体水平，甚至像引入“最低工资”一样引入“最低退休金”制度，选择党主张应建立新的机制以保障长期投保者享受高于基础水平的退休金；选择党也与其他三个左翼政党一样，主张改革在目前德国社会争议比较大的失业金领取制度，以更好地保障劳工权益；在医疗保险领域，与以上三个政党一样主张德国重返雇主和雇员各支付一半费用的体制。由此可见，在传统福利国家扶助弱势群体的养老、失业和医疗社会保障体制方面，选择党并无创新性见解，而是立场明确向“左”倾斜，与其“排外”的右翼主张形成了鲜明的对照。因而它是否真正能够提供“另一个选择”，令人质疑。

默克尔总理所属的基民盟作为传统中右翼政党，一直支持“2010议程”的改革方向，坚持欧洲一体化和全球化的发展与德国的未来休戚相关，但是默克尔陷入了艰难组阁的泥潭，无论未来与哪个政党联合执政，都会受到执政伙伴不同政治纲领的制约，以及德国联邦相关决策模式的限制，同时又有右翼民粹主义政党作为反对党的牵制，其对内对外的施政路线都将面临前所未有的严峻考验，既有政纲的推进也将面临很大的不确定性。

不过，有一股政治力量值得关注，即社会民主党。通过以上关于“2010议程”的分析，不难理解为什么社民党是此次大选中被选民“抛弃”最严重的政党，但是大选结束后，社民党最初决定不再与基民盟共同组成“大联盟政府”，而是作为新一届国会的反对党重新寻找自己的历史定位，党主席舒尔茨认为，在2005年、2009年和2013年大选失利之后，社民党并没有进行深入的反思和探讨，因而社民党在结构、组织、内涵和战略等方面都没有进一步充分地发展，造成社民党所存在问题历史性地积聚起来。他在写给社民党全体党员的公开信中表示愿意继续带领社民党“重新开始”。虽然在基民盟与自民党和绿党“牙买加组合”组阁谈判破裂的背景下，社民党迫于压力欲与基民盟再次尝试联合组阁谈判，但是社民党将如何重新出发、回应其基础选民的政治诉求、为解决德国问题提供创新性方案十分引人注目。

这些政党和未来的德国政府将交出什么样的答卷，不仅左右着“德国模式”未来的走向，同时对欧洲其他国家、对欧洲一体化和全球化的发展都会产生深远的影响。

文章来源：

《教学与研究》2018年第 3 期