在学术思想脉络上，国家能力即中国当下语境中的国家治理能力并不是一个新概念。早在20世纪60年代亨廷顿在其著名的《变革社会中的政治秩序》中一开篇就是“统治程度”（the degree of governing），在70年代的《民主的危机》中提出西方国家的“统治能力危机”命题。亨廷顿其实都是在说维持基本秩序的能力，当时西方国家和很多非西方国家的国家职能都面临安全与秩序的挑战。前述的米格代尔的“国家能力”则是如何把国家组织起来的统治能力。在这个“新国家主义”的知识脉络上，形成了“回归国家学派”的“国家自主性”概念，但思考切坡等并不将国家自主性简单地等同于国家能力，而把国家能力视为完整主权基础上的忠诚且有行政能力的官员以及丰富的财政资源的总和。可以说，回归国家学派的国家能力主要是指贯彻政策的行政能力，包括财政汲取能力。梯利在研究欧洲国家形成的历史中分析国家能力的形成，认为是军事斗争的竞争强化其官僚机器的结果，把国家能力看作国家执行其政治决策的能力。在某种意义上是韦伯式的官僚制功能问题。孔飞力（P. Khun）在研究中国现代国家形成时，他所讲的国家能力是国家对社会的渗透和控制能力。上述理论的一个共同特点，国家能力的核心就是统治能力。

国内学术界是在“统治能力”的概念之下，建立了关于国家能力的指数，比如在国内率先开展此项研究的王绍光、胡鞍钢教授的国家能力四要素论：合法化能力、宏观调控能力、财政汲取能力和强制力，王绍光的语境是如何提高当时萎靡不振的中央财政汲取能力，而且确实成为当时中国分税制的理论基础。另一项代表性成果是徐湘林教授的“国家治理能力体系”，虽然也研究“国家治理能力”，但落脚点则是“体系”，即其六要素论，落脚点似乎是“国家治理体系”的研究。

国内外的各种“治理”研究，如各种测量治理的指数，都是“体系”或“制度”的研究，虽然间或涉及治理能力，但国家治理能力不是其关注的重点。我个人认为，所有关于治理或国家能力的研究，在解释“中国性”即“国家治理体系与治理能力的现代化”上都有无力感，出现了理论与实践的巨大落差，因而需要建构一个系统性的国家治理能力研究框架。

1. 国家治理能力：结构性要素。

如本文所言，国家权力（政治权力）原理是理解国家能力的前提性知识。政治权力与国家能力的关系，在理论上和实践上依然值得继续关注。中国决策者事实上发现国家权力和国家能力不是一回事，因此才提出“国家治理体系和国家治理能力的现代化”。这里，国家治理体系相当于本文的国家权力，国家治理能力相当于国家能力。基于自己的实践和既有的知识积累，中国的政治家事实上已经认识到，仅有现代化的国家权力即国家治理体系并不管用，还必须有强大的国家能力即治理能力的现代化。这也是为什么在2015年联合国发展峰会上，习近平主席主张研究“发展能力理论”，而非西方的“发展理论”即今天所谓的治理理论。

国家治理体系（国家权力）是一种结构性关系，国家权力是一种“互动的制度化网络”。现代化的国家权力网络（体系）并不必然有好的治理能力，这是一个不难理解的经验性知识。现代性意味着同一性或形式上的一致性，越来越多的国家都自称自由民主政体，有多党制、议会、公民组织、竞争性选举、“人人平等”，等等，“现代性”要素应有尽有。但是，为什么各国在治理能力上有天壤之别？这就让我们不得不探究国家权力与国家能力之间的关系。

我们一般把国家能力理解为决策者（政府）将自己意志变为现实的能力。谈国家能力虽然难以脱离我们所处的现实境况，但还是要寻求一种可能的一般性原理。基于中国历史和现实，我认为国家能力至少要考虑以下因素：在国家—社会关系的维度上，包容和吸纳社会的能力，这是处理政治权力与社会权力（包括经济权力）的关系；在政体意义上，如何把一个国家的不同权力网络有效组织起来的能力，这是处理中央—地方、行政—议会等政治权力关系的能力；在政策层面，如何将自己意志变成现实，并得以有效执行的能力，这些必然涉及政治权力与经济权力、政治权力与社会结构的关系。这样，国家能力由体制吸纳力、制度组织力和权威决策能力构成，这些能力事实上是“主权者”协调各种权力关系的能力。

体制吸纳力。一种政治体制如果能够将社会力量和社会精英有效地纳入体制，让他们自觉地而非被强制地认同并效力这个体制，这样的政治体制就是强大的、有能力的。因此，体制吸纳力有些类似合法性概念，再次彰显了前述的意识形态权力的弥散性和牵引力价值。在古代中国，如前所述，政治权力的两个支点分别是儒家思想和官僚制，儒家思想有效地规制着社会秩序，而科举制则有效地更新着官僚制的能量。古代中国的政治制度，不管我们后人称之为什么，封建制或者专制主义，其体制吸纳能力是很强大的，为此才有延续了两千年的中华帝国，其中的核心就是儒家思想。这无疑是人类统治史上的奇迹，没有任何一家其他体制能够在一块领土上延绵两千年。

体制吸纳力事实上要处理两对关系，一是政治权力与基层民众的关系，这里主要是满足民众的民生能力；二是政治权力与精英阶层的关系，这里既涉及经济权力，也涉及意识形态权力，即如何通过话语论述能力而包容精英、尤其是知识精英阶层。比较而言，政治权力与精英阶层的关系最为复杂。其实，在精英层面，知识精英和财富精英的关系很复杂，既有冲突又有合作，从而直接影响着整体性精英阶层与政治权力的关系。

制度整合力。现代国家与古希腊城邦式国家相比，不但规模上有质的差别，比如中央—地方关系的出现；在国家的最主要要素即人口方面也有质的差别，比如同质化民族变为异质化，民族关系成为政治权力的重大挑战；权力维度上更是古代社会所未曾有过的多元化和复杂化，比如从单纯的一个层次的政治演变为国家—社会关系、中央—地方关系、政治—经济关系、以及传统意义上的行政—立法—司法关系。这样，如何把多层次、多维度的专业化制度有效地组织起来，就是对国家能力或治理能力的严峻挑战，其中单靠强制力是达不到目的的。

我们反复强调的是，国家能力是一种语境性、政策实践性很强的概念，因此我们只能在经验层面谈问题。在经验层次上，制度整合力的核心无疑就是政治制度的核心即政体，政体是把一个国家组织起来的根本性制度或者说手段。目前世界上典型的政体有两种，一种是代议制民主，一种是民主集中制。笼统地说，历史知识告诉我们，在历史上，代议制民主有成功的也有失败的，比如英国与20世纪30年代的德国；民主集中制也有得有失，比如中国与前苏联。因此，很难一概而论、简单评说二者之间的优劣。总体上说，代议制民主只是发达国家政治发展的结果之一，其早发优势来自其他很多因素；非西方国家的代议制民主基本上没有把哪个国家带上发达序列；中国的成功则来自民主集中制原则，把国家治理体系落实为国家治理能力的中介机制就是民主集中制。在中国，民主集中制不但是政体，也是一种政策过程。

政策执行力。这是观察国家治理能力的最直观的指标，即一个国家的中央政府是否有决策的权威、是否有将政策变得可执行的权威，以及政策执行者是否有能力去执行权威意志。这样，权威的政策过程事实上包括两个部分：中央权威和有能力的公务员队伍。

由于现代性政治讲的是政治的人民性或民主性，由此便以二分法淡化传统政治的关键即权威。没有权威，一个国家便不可能正常运转；相比较古代社会，复杂性现代社会更需要权威，有了权威，政府、国家才能正常存续。“民治”是农业社会的神话，如果“民治”都能管用，就不需要政府了，而政府的存在本身，就是代表了让人又恨又爱的权威的存在。因此，政治的人民性（民主性）首先不能排斥政治的权威性。权威性直接表现在领导人的决策力，是否敢于担当，敢于负责。

权威的决策都能得到执行吗？答案是不乐观的，其中除了“互动的制度化网络”即利益联盟而形成的政策执行中的“否决点”，更有公务员队伍本身的能力和训练以及专业化程度。抽象的国家能力在很多时候依赖于公务员队伍的素质和专业化程度这种技术性难题。

由“体制吸纳能力—制度组织能力—决策执行能力”所构成的国家能力，分别对应于不同领域的权力，比如体制吸纳力不但有政治体制的开放度，还有意识形态的吸引力（话语论述能力）、对企业的财产权保护能力以及满足民生需求的能力；制度整合力不但仰仗政治权力的强度，还有制度本身的意识形态性质，比如是民本的人民性还是资本本位的利益集团性质，而这些是由诸多政治权力关系所决定的，比如政党政治关系、行政—立法—司法关系、中央—地方关系以及政治—经济关系；政策执行力在不同的政策领域可能具有不同的能力，不能笼统地说政策执行力强弱，这里区分的是常规性政策、产业政策和中国的弱项即资本市场。

如果说“体制吸纳力—制度整合力—政策执行力”贯穿了意识形态权力这个线条，现代社会各个环节另一不可或缺的线条就是民主。体制靠什么吸纳社会？需要民主这个制度形式，在中国尤其需要的是协商民主、基层选举民主和作为社会民主的社会自治；制度整合力同样离不开民主，在中国就是民主集中制；权威的政策制定过程虽然很重要，但必须充满协商以换取最大多数人的支持。

2. 国家治理能力理论的理论特性。

由体制吸纳力、制度整合力和政策执行力所构成的国家治理能力理论，首先是为了解决治理难题，因而是一种祛价值化的理论。在理论构成上，它是一种系统性理论，也必然是一种分层性理论，系统是由子系统、分系统构成的；分层性带来能力的非对称性。系统性—分层性—非对称性，有助于我们把脉一个国家治理能力的问题到底何在，而不至于笼统地停留在“提高国家治理能力”口号上，更有助于我们理解各种西方式的治理药方（即治理清单）可能完全南辕北辙。

祛价值化。冷战让人们生活在观念的世界里，意识形态话语无处不在。不得不说，从研究现代化的结构功能主义范式到研究民主化的转型学范式，都是典型的意识形态学，都是让非西方国家如何变成西方社会。结果，在话语上占据了道德高地的理论，并没有让世界变革更安宁更美好，反而是一地鸡毛。据此，需要寻找替代性的能够解决问题的理论范式。比较而言，如果说结构功能主义和转型学是“制造问题”的理论，那么，国家治理能力理论则是一种“解决问题”的理论。如前所言，任何国家都存在不同层次、不同领域的治理难题，很难笼统地说哪个国家的治理能力更强更好，都有值得改进和完善的地方。国家治理能力理论就是一种“因时因地”的实用性理论。这种实践性理论当然并没有或自由主义或西方中心主义的那种明确的价值取向，但是走向“善治”本身就是国家治理能力理论所追求的共同体的最高的善。

系统性。首先需要说明的是，这里的系统性无疑与戴维·伊斯顿的政治系统理论有一定的关联，比如“正—负反馈”概念，但是具体变量则与政治系统论有很大的区隔，对此无需详述。

一个社会治理出现问题，往往因无效政策或者政策得不到执行而体现出来。其实，政策执行力只是一种结果性变量。政策所以得不到或者不能有效执行，源自作为“主权者”的中央政府和政府部门出了问题。如果部门之间相互“否决”而中央政府又不能有效地协调，不要说执行政策，就是政策制定（即立法）都困难。这样的“弱国家”从何而来？不得不考察相应的社会结构。在一个前现代的不能组织起来的“诸侯化社会”，公共权力被“法定”分割，选举政治只不过强化了这种前现代的诸侯化结构。这是国家治理能力理论的“逆向”解读。

国家治理能力的“顺向”解读就是，社会结构制约了体制吸纳力。在一个各自为政的碎片化社会里，即在一个“普力夺社会”里，即使各结构性力量在价值观念上支持一个总体性的政治制度，比如代议制民主，但并不意味着这些“结构性变量”就是支持政治权力的，在很多未经革命改造的前现代社会中，社会结构和政治权力之间处于“断层”状态，代表社会底层的往往是“强社会”这样的“中介代表者”，而“中介代表者”和国家权力之间永远处于博弈状态。在孔飞力笔下的《中国现代国家的起源》里，这个问题直到新中国的土改之后才得到解决，从晚清到民国，各种强大的家族势力或者“士绅”一直在农民和国家之间起着“居间”作用，从而蚕食国家税收，并有力量组织农民消极或者积极地对抗国家。

在一个体制吸纳力存在问题的社会里，制度整合力必然不那么强。因为国家权力由经济权力、军事权力和意识形态权力所构成，“强社会”主导的政治属于一种“新世袭主义”，各种社会力量甚至可以拥有自己的军事权力，更别说经济权力和意识形态权力了，这在非洲的远未完成的部落制“国家”（算不上一个现代国家）处处可见。比如，在南苏丹这样的部落制国家，总统和副总统分属不同的族群，而且有各自的武装部队。

即使在西方的国家—社会关系中，如果精英阶级的力量太过强大，也会直接影响着制度整合力。福山所说的“否决型政体”，关键之一就是强大的利益集团以及在此基础上的极化政党政治。

据此，我们可以理解，治理能力的根源在于体制吸纳力，它直接塑造了制度整合力并决定了政策执行力。因此，看一个国家的治理如何或者治理能力的强弱，首先要从体制吸纳力着手。一个体制吸纳力强大的国家，基本上都是革命后社会结构（尤其是土地制度）改革的结果，美国那种未经革命而提前到来的现代性社会结构即平等化的社会，只能用“美国例外论”来解释，其他国家不可复制。这其实关乎如何看待革命问题。那些广大的亚非拉国家，虽然经历了民族解放运动，但是并没有触动既有的社会结构，尤其是土地制度，依然是结构性不平等，这样的社会对于政治制度的支持度基本上是碎片化的。

分层性。中国人常说的政府治理、经济治理、社会治理、文化治理等概念，并非分层性，而是领域性，而这些领域性的说法本身，并不会自动提升国家治理能力，或者说，即使在一个领域内的治理问题，也只能在分层性中找到答案。本文所说的分层性，不但包括体制性能力、制度整合力和政策执行力，其中每一项能力又包括若干层面的制度性能力问题。如果说国家治理能力是一个整体性概念，提升国家治理能力的办法只能在分层性特征中去寻找，这是理论分析的实践意义。

在体制吸纳力上，大概念是国家—社会关系，即如何处理国家与社会的融合性关系。但是，“社会”并非单一性概念，其中既包括社会弱势群体这样的典型的“社会”力量，也包括“强社会”诸如正常社会里的知识精英和企业精英，也就是说，当西方理论创造国家—社会关系这一范畴性概念的时候，理念的创造者诸如知识精英和财富精英把自己当作和国家对立的一极，等同于受国家压制的“弱者”，这显然掩盖了问题的真相。弱者和强者与国家之间的关系，是完全不一样的，因而其对国家或者体制的认同度也是不一样的。对于社会弱势群体而言，最重要的是作为社会权利的社会保障即生活安全和基本尊严；而对于强者而言，尤其是财富精英而言，其对国家或者体制的诉求更多，有时甚至追求“公权力”或者发挥着“公权力”的作用，进而期望取而代之。这些既是历史又是现实。因此，仅就体制吸纳力而言，政治权力面对社会弱势群体和强社会采取不同态度乃至不同的行为取向。哈佛大学社会学和北京大学国情研究中心的数据是，在中国，最支持体制的是社会弱势群体，哪怕他们曾是“群体性事件”的受害者；不满体制者，则是既得利益阶层。在我看来，在既得利益阶层中，知识阶层和企业阶层对体制的态度有差异，而知识精英的态度又是分裂的。

体制吸纳力的分层性问题意味着，对于不同层次的问题需要拿出不同的治理方案，没有一个可以统一适用的治理方案。对于社会弱势群体而言，治理方案就是社会相对公正和生活安全的保障；对于企业精英的诉求而言，产权保护和法治则是对策；而对于知识精英而言，如何建构一套让他们信服的话语体系则是当务之急，虽然他们中的绝大多数人并不能制造话语权但有能力传播话语权，因而客观上成为不同政治权力的认同者。

在制度整合力上，分层性更为复杂多元，其中既有传统的政治权力内在的关系比如行政—立法—司法的关系，还有民族关系、宗教关系、中央—地方关系，更有完全不同类型的政党政治关系。因此，我们不能笼统地说政治制度的问题，而负责任的说法是政治权力中的什么部位出了问题。不管什么制度，如果民族关系、宗教关系和中央—地方关系纠结在一起，都是对政治权力的极大挑战。比如，实行了代议制民主的“大中东”和其他转型国家，因为其异质化的宗教关系或者民族关系，不要说谈不上有效治理，普遍的结果是国家动荡不安乃至国家解体。又如，同样是现代性的政党政治，不同时代的政党性质是完全不一样的，从最初的利益集团党比如美国的政党、到后来欧洲的阶级政党、再到后发国家的民族政党以及建国党（如国民党和中共），这种历史语境下的政党所起的作用自然完全不一样，不能说哪家政党政治就是“科学化”的，其他政党非得学习这家政党政治，那样必然是南橘北枳。因此，千万不要以一种制度类型去套所有国家。几乎对于所有国家而言，最重要的就是如何提升制度整合力，而且没有一个政体类型能适用于所有国家的制度整合力提升。无论是过去的现代化理论还是当下的民主化理论，其企图都是以一种政体类型来解决所有国家的问题，无效治理是必然的。

制度整合力上的分层观，有助于学者从组织现实主义路径和“实践知识”去看待、分析问题，而不是以为有了一点书本上的“技术知识”就可以包打天下，没有能够包打天下的“技术知识”。

在政策执行力上，分层性意味着，政策是分类的，说一个国家在政策执行力上出了问题，并不是说在所有政策上都有问题。比如，美国被福山称为“否决型政体”，但是其对外政策、尤其是发动战争的能力，在行政和国会之间总是那么默契。政策执行力不但由利益集团化的社会结构（包括断层性的中央—地方关系比如印度）所影响和决定，更重要的是由历史时间性所造就的知识与能力的多少。人们普遍地认为中国政策执行力超级强大，以至于美国纽约时报的专栏作者弗里德曼呼呼美国做一天中国，哪怕仅仅一天。但是，在不少领域，比如产业结构的转型升级、资本市场的有效规制，都不是强政治权力和经济权力所能达成的。以资本市场为例，西方已经有200年的历史，而中国从1992年开始仅仅20年多一点，“时间性”决定了，中国在资本市场的人才、文化和规则都具有结构性缺陷，不是政治权力的主管意愿所能提升的。

非对称性。人口规模在5000万以上的中大型国家，都存在国家治理能力的挑战，从目前的北美、欧洲到中国再到亚非拉，都有发展能力不足的危机，都急需提升国家治理能力。因此，说谁强谁弱，都是相对的。这是在比较政治的意义上而言。就一个国家而言，国家治理能力在不同的层面表现出不同的能力；不同国家的非对称性是完全不一样的，一个国家之强则可能是另一个国家之弱，但并不能因此而移植，不能把以一个国家之强去克服一个国家之弱，社会结构和文明基因决定了“飞来峰”不管用。因此，非对称性特征只能体现在各国治理之中，需要各国经验去支撑这一理论特征。

就美国而言，虽然体系吸纳力似乎在1964年《民权法案》后得到解决，但随之而来的则是制度整合力问题。亨廷顿等人在20世纪70年代出版的《民主的危机》所提出的“民主国家的统治能力危机”就是针对越战后几何级数增长的利益集团而扭曲的公共政策。制度整合力的结构性问题，导致其公共政策“否决者联盟”所产生的“否决型政体”。好在美国社会活力无限，自治性的社会能够带来活力和发展。但是，如果被这套只有体系吸纳力而无制度整合力的制度推广到后发国家，必然是灾难性结局。

就印度、孟加拉、巴基斯坦等国家而言，国家治理能力的上、中、下游似乎都存在问题。在体制吸纳力上，社会虽然是支持代议制民主的，问题是族群化政党或者公民社会都是以自己为中心的，从而制约着制度整合力。印度的中央—地方关系被称为“三节棍”，政策连接不起来。就中国而言，强项是制度整合力，依靠的是民主集中制，但体制吸纳力中的话语权能力以及政策执行力中资本市场规制能力，都是结构性难题。

理论价值与实践意义。由体制吸纳力—制度整合力—政策执行力所构成的国家治理能力理论，以及这个理论特征中的系统性—分层性—非对称性，使得国家治理能力理论可以作为一个分析性概念或者分析工具，去比较研究世界政治，作为一种替代性的比较政治学研究范式。这样的研究范式更去意识形态化，是为了找到治理中的真问题。据此，各个国家的问题或者说治理难点是不一样的，没有一个包治百病的药方。在这个意义上，比较政治研究回到了亚里士多德式的学术传统———对158个城邦国家的解剖式研究，而不再是现代化理论和民主化理论指导下的观念化导向。历经意识形态化“范式”之苦的比较政治学，迫切回到其本来的位置，那就是为解决自己的问题而研究，而不是过去半个多世纪那样，研究是为了给别人制造麻烦。

由此而产生的政策性意义在于，只有从分层性和非对称性角度看国家治理能力，才能找到国家治理的症结所在，而不是笼统地呼吁“提升国家治理能力”，更不能因为有治理上的麻烦问题而打包处理，企图寻求一劳永逸的解决方案。历史已经告诉我们，在国家治理上，不存在这样的包治百病的政治方案。这就是为什么作为总体性方案的“现代化理论”和“民主化理论”在实践中陷入困境的根本原因，因此必须寻求替代性的研究范式。