20世纪90年代，针对伊拉克的全面制裁暴露出了诸多弊端。由此，国际社会在反思全面制裁的基础上发展出了定向制裁。定向制裁是一种直接针对“顽固”国家的精英利益和特定个人的改良版制裁，严格聚焦制裁目标，避免人道主义灾难。定向制裁有单边和多边之分，单边制裁受到国际社会普遍反对，联合国和区域组织领导的多边制裁则往往能得到普遍支持，更具合法性。国内外关于制裁的研究颇多，主要有理论分析类和案例分析类。国内学者探讨过联合国和区域组织在解决地区冲突中的相互关系，但尚无学者探讨两者在实施定向制裁中的关系。本文首先阐述定向制裁及其相关概念，而后基于定向制裁联盟数据库（ＴＳＣ）的相关数据考察联合国和区域组织实施定向制裁的行为特点和相互关系，并借助联合国和欧盟对伊朗实施定向制裁的案例予以说明，最后分析形成联合国和区域组织相互关系的原因。

20世纪90年代，联合国对十几个冲突地区实施了制裁，由于该时期制裁频率远超前四五十年总和，因此被称为“制裁十年”。频繁诉诸制裁表明，联合国并不希望以武力维护国际秩序，介于外交谴责和战争之间的制裁成为重要的选择。然而，从90年代后半期开始，传统制裁方式逐渐引来了批评：其一，对平民造成了严重的人道主义灾难，特别是对伊拉克的全面经济制裁，所得收益完全不足以弥补灾难造成的损失；其二，使人道主义机构的工作复杂化，对被制裁国家的经济能力造成长期损害，其邻国（通常是主要贸易伙伴）被殃及。人们开始呼吁采取“定向的”或“聪明”制裁，即针对最直接的政策制定者和利益相关方的制裁。

定向制裁的优势非常明显，首先，它可以与其他政策工具结合使用，如外交、调停、维和行为以及使用武力的威胁。其次，便于调整政策，方便联合国同被制裁对象进行讨价还价。最后，不会引发大范围、无差别的人道主义灾难。时至今日，联合国实施的制裁都是定向制裁。按制裁对象分类，定向制裁有三种：针对个人、团体或公司实体的制裁；针对特定商品或经济部门的制裁；针对一个国家特定地区的制裁。联合国安理会、各国政府、学术界和非政府组织对定向制裁极为关注，从２０世纪９０年代末开始，先后在英国、瑞士、德国和美国召开了改进定向制裁的联合国际会议。学术界一直在为改进定向制裁而努力。

定向制裁的目的分为三类：—是胁迫，即通过威胁迫使制裁对象改变行为，满足制裁行为体提出的要求。胁迫经常发生在制裁行为体与制裁对象进行政治性讨价还价的过程中。二是限制即限制制裁对象的行为能力，限制制裁对象开展被禁活动所需的资源（如资金、技术、知识、物质），通过提高制裁对象的活动成本促使其改变战略。三是信号传递，即通过公开指责制裁对象违背国际规范，向其传递信号，降低国际社会对其认可度，有时也包含阐述或重新制定规范的目的。朱梅利认为，根据制裁的影响力和可行性的髙低可以判断制裁的目的（见表１）。当制裁的影响力较低时，制裁的目的则是信号传递；当制裁的影响力髙时，这类制裁的目的既有可能是胁迫，也有可能是限制，区分两者的关键变量在于可行性。当制裁的可行性低，即制裁对象无法满足制裁实施者的要求时，那么制裁的目的是限制制裁对象；当制裁的可行性高时，制裁的目的则通常为胁迫。

定向制裁的措施多种多样，包括一系列矫正性措施,也可结合多种战略性工具以达到制裁目的。其中，金融制裁、资产冻结、旅行禁令和武器禁运是主要的四种措施。金融制裁包括三类：停止贷款或援助、取消进入国际金融市场的权利、禁止向制裁国进行资本投资。定向资产冻结的理想施加对象是个人、团体、公司、机构，通过限制资产流动限制制裁对象的活动能力。旅行禁令经常搭配金融制裁一起施加于制裁对象，主要手段是禁止制裁对象获取签证和限制旅行（包括飞行制裁）。商品禁令是根据制裁对象的贸易往来情况实施针对性的禁令，例如木材禁运、武器禁运和奢侈品禁运等。

制裁是否有效主要看制裁对象是否被迫改变了行为例如是否变得顺从、是否能达到制裁者的要求、制裁是否实现了预期的结果。艾里克森提出一种分析方法，即根据制裁目标不同，将发生在某一国的制裁分为若干具体的事件，通过量化每个具体制裁事件中变量的改变，判断制裁的有效性。这种分析方法提高了制裁有效性研究的精细程度。但是，有效性的评估仍然是国际制裁研究的难题。首先，评估标准多样化。制裁对象的情况千差万别，其行为的改变多大程度上受迫于制裁难以评判。就埃里克森的分析方法而言，如何判定制裁事件中的变量就有多种标准。其次，制裁不是“单打独斗”。在实施制裁的同时，国际社会依旧会通过其它渠道对制裁对象施加影响，就算制裁对象改变了行为，也难以评估制裁在其中的效用。虽然难题尚存，但定向制裁研究在不断发展完善。下文就现阶段定向制裁已知信息，从联合国和区域组织关系视角研究考察两者实施制裁时的行为特点和相互关系。

如何有效地维护国际秩序始终是国际社会面临的难题，集体安全因其更广泛的合法性而备受青睐，成为近代以来国际社会维护国际秩序的主要手段。当代集体安全体系主要有全球性和区域性两个层面。全球性的安全体系主要指联合国领导下的安全体系，具有普适性。区域性的安全体系是指区域组织领导下的区域安全治理体系。两者共同担负着维护集体安全和国际秩序的责任。

联合国最初将自身定位为总领全球事务的机构，主导其它所有国际组织。《联合国宪章》（以下简称《宪章》）第八章对如何处理区域事务作出了说明，是联合国处理区域性问题的国际共识。《宪章》第１０３条明确指出：“联合国会员国在本宪章下之义务与其依任何其他国际协定所负之义务有冲突时，其在本宪章下之义务应居优先。”该条却并未具体说明全球性国际组织和区域性组织的合作关系和合作办法。就章程而言，联合国和区域组织的关系模棱两可。第３３条和第５２条承认区域组织处理区域争端的优先权，而第２４条、第３４条、第３５条和第３９条则授权联合国安理会绝对的主导地位。欧盟、美洲国家组织、阿拉伯国家联盟等区域组织都在其组织章程中阐明了《宪章》的有效性和其区域组织身份，而非洲联盟、西非经济共同体和南部非洲发展共同体等并未就与联合国的关系作出特殊说明。由于责任归属的模糊性，联合国和区域组织只能通过在实践中摸索出最佳的共存状态。

ＴＳＣ统计显示，区域组织频繁参与了联合国实施的制裁（见表２）。在制裁实践中，两者实施定向制裁的关系模式主要可分为三类：配合、协调和合作。合作模式是一种髙水平的互动模式，意味着双方拥有共同的目标和使命，并且承诺履行各自责任；协调模式是指双方通过协调行动提高行动效率，减少行动重叠；配合模式是一种较低水平的互动模式，意味着区域组织并非主动参与，而是因为尊重和维护联合国决议而配合行动。联合国的初衷自然是希望能与区域组织实现理想中的合作模式，但事实上配合模式才是两者共同实施制裁的常态。原因有二：其一，两者职责不同。联合国承担着维护世界和平的责任，而区域性组织只负责在国家或全球层面难以解决的区域内问题；另外，联合国实施制裁的决议属于政治行为，而非行政行为或技术性行为。区域组织在参与其中之时，必然会有各自的政治考量。其二，两者能力不同。联合国是唯一多功能全球性国际组织，区域组织是多功能或单功能的区域性国际组织，在实施制裁时双方都需要量力而行，无法做到有求必应。因此，以配合模式共同实施制裁实属情理之中。

联合国和区域组织在制裁实践中磨合出了互为辅助的关系，主要体现在以下三点：

第一，制裁目的相同，目标兼容。不论是联合国还是区域组织，制裁的目的无外乎是胁迫、限制和信号传递，但具体是何种目的则视制裁对象的具体情况而定。ＴＳＣ统计显示，联合国出于胁迫、限制和信号传递目的而实施定向制裁的频率分别为７９％、９４％和１００％。区域组织确定制裁目的亦十分灵活。以欧盟为例，２００４年针对白俄罗斯实施最后一轮定向制裁，影响力和可行性都较髙，其目的在于胁迫白俄罗斯改变行为。欧盟利用白俄罗斯对欧盟的贸易和金融帮助的依赖，采取了贸易和金融制裁措施，要求白俄罗斯提髙其国内的人权、民主和法治水平，对失踪人员进行调査，并确保选举符合国际标准。出于对周边环境的担忧，２００３年欧盟针对德涅斯特河沿岸共和国实施定向制裁，对该国的领导人实施旅游禁令，希望通过限制其领导人的行动范围迫使其解决和摩尔多瓦的冲突。２００５年欧盟针对乌兹别克斯坦实施的定向制裁则是以信号传递为目的的典型案例。欧盟试图通过实施武器禁运对乌兹别克斯坦施加压力，但由于当时欧盟和乌兹别克斯坦并无贸易往来，且乌兹别克斯坦并非武器出口型国家，其政府的武器来源于俄罗斯，因此欧盟对乌兹别克斯坦的定向制裁的目的仅仅是信号传递。

另一方面，联合国和区域组织的定向制裁目标各有侧重但互相兼容。根据《宪章》第七章，联合国定向制裁的目标包括武装冲突、人权问题、民主问题、恐怖主义、政府治理问题、法治问题、大规模杀伤性武器扩散、人道主义灾难、基于保护的责任（Ｒ２Ｐ）保护人口等。虽然联合国安理会的定向制裁目标涵盖广泛，但保护人权和推广民主并非其核心目标，安理会通常会避免针对此类事件实施制裁。区域组织则因地制宜地制定各自的制裁准则，并以此确定制裁目标。例如根据欧盟公布的《采取限制性措施（制裁）的基本原则》（以下简称《基本原则》），欧盟制裁的目标包括恐怖主义、大规模杀伤性武器扩散、人权问题、民主问题、法治问题等。其中，推行民主和维护人权是欧盟对外制裁的两面鲜亮“旗帜”。其它区域组织的定向制裁目标同样各有侧重，如根据《非洲联盟组织法》和《洛美宣言》，非洲联盟的定向制裁目标。除非洲联盟外，非洲区域组织也同样执着于此目标，如西非国家经济共同体和南部非洲国家发展共同体等。虽然联合国和区域组织的定向制裁目标并非完全一致,但就和平、安全和稳定的宏观目标来看，两者的制裁目标未有相悖且互相兼容。

第二，制裁决策相互独立，行动配合紧密。安理会是联合国应对国际危机的主要部门，根据《宪章》第３９条对威胁国际和平之事做出制裁决议，而后根据第４１条实施制裁，并促请会员国执行此项决议。根据第２５条，会员国同意依宪章之规定接受并履行安理会之决议。制裁开始之际，实施制裁的相关行为体根据第２９条设立委员会通常由该委员会具体实施制裁，建立制裁监督专家小组。委员会有可能由联合国秘书处及其机构、区域组织、国际组织、市民社会和私营部门等构成。换言之，除会员国外，委员会其它成员也是联合国实施制裁的有效行为体。如此一来，即使某些具有联合国会员国和区域组织成员国双重身份的国家不愿执行联合国的制裁决议，联合国也可以聚集其它力量推进制裁。区域组织定向制裁看似与联合国定向制裁相关，但决策和行动上都是独立的，既可在联合国框架外开展制裁，也可无视联合国的制裁。以欧盟为例，作为唯一在官方文件和制裁实践中承认和履行了配合制裁义务的区域组织，欧盟原则上有两种路径开展定向制裁，其一，根据《宪章》所规定的义务履行联合国安理会的定向制裁决议；其二，根据《基本原则》和欧盟共同外交与安全政策，独立开展制裁即欧盟自主性制裁。其它区域组织如非洲联盟、西非经济共同体、南部非洲发展共同体以及阿拉伯国家联盟则并未将履行配合制裁的义务纳人其制度,这些区域组织的制裁呈现更加强烈的独立性和地域性。东盟甚至没有区域内制裁准则，并且从始至终坚持不干涉原则，拒绝任何来自东盟外部国家的制裁。

联合国和区域组织理论上可分别独立实施制裁，但实践中两者的制裁并非孤立进行。ＴＳＣ统计显示在联合国实施的６３次制裁中，有４３次联合了区域组织。在双重制裁的情况下，两者常常以先后的顺序实施制裁。以联合国和非洲区域组织的双重制裁为例，针对２００５年马略卡岛、２００７年科摩罗和２００８年几内亚，联合国安理会并未第一时间实施制裁，而非洲联盟、西非经济共同体和南非非洲发展共同体则先发制裁。针对１９９７年塞拉利昂和２０１２年几内亚比绍的政变，为了恢复当地秩序，作为对非洲联盟、西非经济共同体和葡语国家共同体的制裁措施的支持，联合国才开始对两国实施制裁。再如欧盟方面，在联合国实施的６３次定向制裁中，欧盟不仅独立实施了４３次定向制裁，而且多数制裁先于联合国制裁，如针对苏丹、南斯拉夫联邦共和国、科索沃等国实施的制裁，只有在针对利比亚、索马里、科特迪瓦和伊朗的４次制裁中，欧盟实施的制裁晚于联合国制裁。

第三，制裁措施各有所长，分工有序。《宪章》并未就联合国制裁措施作出具体规定，安理会可以根据不同制裁对象灵活地选择不同的措施，其中，武器禁运、金融制裁和定向资产冻结是最经常使用的措施。对于欧盟而言，定向制裁包含两种层面的措施：广义层面指外交制裁，例如终止与被制裁国的外交关系或召回欧盟及其成员国在被制裁国的外交代表；狭义层面指基于《欧盟条约》的一系列制裁措施，例如武器禁运、出入境限制、资产冻结以及经济制裁。相比之下，非洲的区域组织很少使用武器禁运，而通常采取中止会员国身份的措施，资产冻结也日益成为非洲区域组织常用的制裁措施。

虽然定向制裁的措施多种多样，但联合国和区域组织在选择制裁措施时要将各自的组织特点考虑在内。针对威胁国际和平和安全的事件，尤其是国家间的纠纷，只有联合国具有采取制裁措施的全球合法性。对于联合国成员国和区域组织而言，联合国采取的制裁措施是其针对同一制裁对象实施制裁的参照和“门槛”，即会员国和区域组织可依据联合国的制裁措施增加制裁措施。区域组织是区域内国家通过签订条约建立，为实现某些特定的目标共同采取行动，其合法性限于处理区域内的或与区域利益相关的事务。与联合国相比，区域组织与其成员国及其相关国家的关系更加具体和紧密，因而实施的制裁措施对制裁对象的影响更加有效和直接，例如中止外交关系和中止会员国身份。

制裁目标侧重不同，制裁分工也有不同。例如,联合国实施的制裁目标多数针对危害国际和平和安全的事件，而欧盟的典型制裁目标则为推广人权和民主进程，非洲的区域组织仅仅制裁其组织内成员国和解决区域内的安全问题。在这些问题上产生分工的原因主要有四：其一，《宪章》中虽有涉及支持民主,但具体所指是“保证国际和平与安全”，并未明确其保护民主治理的责任；其二，国际社会并未就何为民主治理模式达成一致看法；其三，联合国若要通过一项制裁决议，需要五大常任理事国的无异议通过，不论就时间还是可能性而言，联合国通过制裁决议的效率都低于拥有自主制裁权力的区域组织；其四，区域组织制裁的对象若非地理位置临近，则必定与利益相关。这两种情况下，区域组织对冲突的干涉会更加积极。例如，欧盟的制裁有明显的地理差异，呈现“就近制裁”的特征，制裁对象的地理位置越远，欧盟实施制裁的动力越小。

为制止伊朗的核计划活动，２００６年至２０１０年间，联合国针对伊朗实施了四轮制裁，欧盟在２００８年加人了联合国对伊朗的制裁。在四轮制裁后伊朗核计划进程并未停止，因此欧盟在２００９年考虑在联合国框架外之外单独实施制裁，制裁力度和效果是联合国对伊朗制裁的“升级版”。制裁伊朗的案例充分体现了联合国与区域组织在共同实施制裁中的行为特点和相互关系。联合国将制裁目标聚焦为防止核扩散，在联合国框架内依靠欧盟的制裁力量加以补充。就制裁目的和制裁目标而言，联合国和欧盟完全一致，即胁迫、限制或信号传递，阻止伊朗的核计划进程。

联合国安理会先后于２００６年１０月、２００７年３月通过第１７３７Ｊ７４７号决议，开启了第一轮、第二轮制裁，欧盟紧随其后，在２００７年４月颁布了第４２３号法规，具体执行联合国的制裁决议。由于第一、二轮制裁收效不大，安理会于２００８年３月通过第１８０３号决议，开启了第三轮制裁，欧盟也随即于２００８年６月召开部长级会议，通过对伊朗实施制裁的决议。２０１０年６月，安理会通过第１９２９号决议，开启了对伊朗的第四轮制裁，欧盟立刻将安理会决议的制裁名单转化为欧盟制裁名单，并于同年７月颁布了第４１３号决议，落实安理会决议的制裁范围和制裁措施。从时间上看，欧盟是在联合国开启第二轮制裁时采取了相应的制裁措施。联合国以其全球合法性对伊朗实施制裁，为欧盟采取制裁措施提供了合法性参考。欧盟获得了制裁伊朗的合法性后，不仅在联合国框架内实施了制裁，在联合国框架外也开展了“升级版”的多轮制裁。

虽然联合国基本尝试了包括了贸易制裁和金融制裁在内的所有制裁措施,制裁强度逐渐加大，但未能改变伊朗当局的核计划进程。鉴于联合国可直接调配的资源有限，欧盟开始了单独制裁，提高了制裁的力度和精度。２０１２年１月，欧盟理事会决定对伊朗的能源部门实施原油禁运、金融制裁和其它制裁,具体包括禁止成员国从伊朗进口和转运原油及成品油、禁止为伊朗石油贸易提供融资和保险服务、禁止向伊朗出口石油产业关键设备和核心技术、冻结伊朗中央银行在欧盟的资产等。２０１２年３月，欧盟理事会通过决议禁止欧洲的世界银行间金融通讯协会（ＳＷＩＦＴ）向伊朗的被制裁个人和实体提供金融传输服务。２０１２年１０月，欧盟外长会决定扩大对伊朗制裁，加强能源禁运，禁止成员国从伊朗进口、转运天然气，禁止为伊朗的天然气贸易融资和提供担保，扩大原有的对伊朗石油、天然气和石化产业关键设备的出口禁令，禁止成员国向伊朗出口石墨、铝、钢等原料和半成品等；扩大金融制裁，将对伊朗中央银行的制裁扩大到商业银行，欧盟金融机构不得处理可能用于伊朗核计划和弹道导弹项目的资金等。这些措施起到了明显效果，伊朗国内政局出现变动，为解决伊朗核问题提供了契机。

纵观对伊朗核计划的制裁过程,联合国制裁似乎不如欧盟制裁直接有效。然而，对伊朗制裁得以名正言顺地持续推进并最终取得效果,正是因为两者各自发挥其优势，相辅相成，缺一不可。联合国凭借其全球合法性，将伊朗核问题提升到了全球层面，也为欧盟在联合国框架内和框架外实施制裁提供了依据。欧盟具有针对性打击伊朗经济、贸易和金融的手段和能力，作为伊朗石油的第一大出口国的欧盟对伊朗实施的能源制裁、将伊朗“拒之SWIFT门外”为主的金融制裁等措施均扼住了伊朗的要害，迫使伊朗当局回到谈判桌上。

在当前国际局势下，联合国凭一己之力不足以维护国际和平与安全，区域组织的作用和地位由此凸显，成为单边国家行为和外交关系的重要补充。联合国和区域组织在制裁实践中未产生竞争性冲突也不是简单地叠加制裁行为，而是互为辅助地追求制裁效果最大化。究其原因如下：

首先，全球治理机制呈碎片化趋势。冷战后世界发生了深刻变化，权力分布呈现由集中到流散的态势，安全威胁层出不穷，国际关系变得错综复杂。既有的全球治理体制无法适应现实需求，各领域治理机制建设滞后于全球治理实践，制度惰性、利益分化以及全球法律规范多元化等原因使机制碎片化趋势日益显著。由此，全球治理机制规则变得模糊，行为体准入门檻降低，造成治理主体选择范围扩大治理对象多样化。治理对象的多样化使跨国性问题频发，其中以全球安全、生态环境、国际经济、跨国犯罪、基本人权等最为显著。在此时代背景下，虽然国家依旧是国际社会的主要行为体，但这些问题依靠单个国家难以得到解决，必须依靠国际社会的共同努力。

其次，地区主义扩散，区域组织发展壮大。联合国早期并未重视区域组织的作用，强调以安理会为核心的国际安全与和平保障机制。冷战时期，联合国自我定位开始发生改变，逐渐正视区域组织的重要作用。区域组织作用凸显的原因在于，其一，许多发展中国家的区域性组织成立的目的之一就是在后殖民时代保护主权国家和政府不受外部干扰，第三世界领导人认为制裁是西方试图插手其内部事务的工具而已，各区域的国家也希望自主处理区域问题，排除区域外国家的干涉。以非洲联盟为例，尽管非盟组织法明确说明其武力和制裁行动将尊重联合国安理会的首要地位，却并没有说明在针对非盟内成员国进行干预之前需要获得安全理会事先批准。其二，冷战结束后，两极体制瓦解，地区安全的问题日益明显，区域组织脱离两大阵营的枷锁后，获得了更大的生存和发展空间，对国际合作有了新的认识，也有在联合国框架外实施强制措施的意愿。

最后，联合国的全球合法性与区域组织的有效执行力相互补充。联合国和区域组织的合作并非浑然天成，其中的障碍一直在于“孰先孰后”问题，即主导权问题。按照《宪章》，联合国是无可厚非的主导者，拥有全球合法性。但随着威胁国际和平与安全的问题愈来愈复杂，联合国逐渐同区域组织发展出新的合作模式。一方面，制裁决议的生效需要获得安理会常任理事国一致同意。在当前国际局势下，联合国的正常运转依赖主要大国的支持。在大国有意见分歧时，联合国制裁议程易陷入僵局。另一方面，新的安全问题挑战联合国制裁行为的有效性。内战和恐怖主义成为威胁国际和平的主要冲突形式，这要求纠纷解决者能准确了解涉事国的有关信息。与联合国相比，专门处理区域内事务的区域组织更容易获取信息，找准涉事国的命脉以采取有效制裁措施。此外，在多区域同时爆发冲突的情况下，承担全球责任的联合国面临着巨大的经济压力，区域组织则没有此类困扰。因此，对于国际纠纷调解而言，联合国的主导角色或积极参与固然重要，但若缺乏区域组织的直接和深度参与，调解则缺乏有效性由于区域组织对区域内国家的政治、经济和安全等事务上的影响更为直接，区域组织在联合国面前的地位逐渐提高，不再是听凭联合国安排的“牵线木偶”，而是维持国际和平与安全不可或缺的国际行为体。联合国与区域组织的关系变化过程，就是联合国为适应新的国际局势而逐步增加区域组织自治权的过程。

冷战结束以来，西方学界一直关注联合国与区域组织在实施定向制裁中的关系，试图为两者找出理想的合作模式。之所以要寻找合作，是因为两者都有各自的优势和局限。联合国拥有无与伦比的政治合法性，在处理国际安全问题时的地位超然，但其现实问题是负担过重，导致心有余而力不足。与联合国相比，区域组织对区域内的特定问题和敏感问题有着更丰富的经验，在区域内更具合法性，也更有意愿投入资源和成本，但面对某些安全挑战时，由于缺乏足够能力、立场不够中立而无法做出有效的反应，这种情况下联合国则显得不可或缺。基于此种现实，联合国和区域组织扬长避短，在实施定向制裁的实践过程中磨合出互为辅助的关系,较为有效地维护了国际秩序的稳定。