内容提要:当前我国正处于住房制度改革的重要时期，党的十九大报告提出要坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。这就要求政府确立适度的住房保障水平，同时处理好住房保障供给中的政府、市场和社会关系。本文从艾斯平·安德森福利体制理论的去商品化和福利多元主义两个视角，对“自由主义模式”的典型国家英国住房保障政策发展进行分析，提出对我国住房保障政策的启示和建议。认为住房保障适度水平是同经济社会发展状况相适应的动态平衡，应当构建住房保障的多主体、多渠道参与机制，同时充分发挥市场化运营和管理在住房保障中的重要作用。

关键词:福利体制理论英国住房保障福利多元主义去商品化

一、问题的提出

当前我国正处于经济社会发展转型的重要阶段，经济社会制度的建构迫切需要新的理论指导。住房保障作为政府社会福利安排的一项重要内容，在现阶段住房制度变革中面临着新的问题和挑战。1998年住房商品化改革解决了我国住房市场化问题，但随着房价的不断上涨，住房矛盾日益激化，住房制度改革又面临着新的政策转折点。党的十九大报告指出包括居住在内的诸多难题仍然是我国民生领域的短板1，这要求政府统筹住房商品化和住房保障的协调发展，确保全体人民住有所居的社会发展目标的实现。从我国住房市场化改革以来的发展轨迹来看，政府住房保障长期以来面临两大重要问题:一是伴随着住房商品化改革和房价的不断高涨，政府住房保障的适度水平是什么，即政府以多大程度介入;二是住房保障应当由政府独立供给还是政府供给并加入社会力量甚至市场组织的共同参与，即政府应该如何介入?这两个问题在我国住房制度改革中一直以来未能得到很好的地解决。党的十九大报告提出要坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，要求加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。显然这一目标的实现需要政府一方面建立适度的住房保障水平，另一方面，要更好地处理住房保障当中的政府、市场和社会关系。

艾斯平·安德森的福利体制(welfareregime)理论(Esping-Adensen，1990)以去商品化和福利多元主义2为核心，对不同类型的市场经济国家下政府在社会福利体制建构中的介入程度和参与机制进行了比较研究。同时，分析了政府、社会组织等不同类型主体在福利供给中的角色，为我国住房保障制度的改革创新提供了一定的理论借鉴。在艾斯平·安德森看来，不同的去商品化程度、社会分层结果以及国家、市场、家庭间不同的制度安排构成了不同的福利体制。艾斯平·安德森以社会权利作为起点，考察了不同福利国家的去商品化程度、社会分层体系以及福利制度中国家和市场的作用，进而将资本主义福利国家划分为三个世界:第一种是盎格鲁·撒克逊国家的“自由主义(liberal)模式”，其特点是公共福利范围狭窄，居支配地位的是社会救助，少量的普救式转移支付或作用有限的社会保险。因此“，去商品化”的程度较低。其典型国家以英国、美国、加拿大与澳大利亚等为代表。第二种是欧洲大陆国家的“保守主义(Conservative)模式”，其特点是国家强制的社会保险项目占据主导地位，而私人保险和企业附加福利则处于边缘地位，“去商品化”的程度较高。其典型国家以德国、奥地利、法国和意大利等为代表。第三种是斯堪的纳维亚国家的“社会民主主义(Socialdemocratic)模式”，其特点是社会权利资格的确认与个人的工作业绩无关，将普救主义原则和“去商品化”的社会权利贯彻得最为彻底，寻求最高平等的福利国家，“去商品化”的程度最高，其典型国家以瑞典、挪威、丹麦等为代表。艾斯平·安德森的福利体制理论不但能为我们进行住房保障的国际比较提供有效的理论支撑，而且为我国住房保障适度水平以及住房保障当中政府、市场、社会建构提供一定的借鉴，对我国当前住房保障政策优化具有重要的理论和现实的参考价值。

本文以艾斯平·安德森的福利体制理论为基础，以“自由主义(liberal)模式”下欧洲典型国家英国的住房保障政策为例进行分析，试图对政府建立适度的住房保障水平以及更好地处理住房保障当中的政府、市场和社会关系问题进行回答。本文首先分析福利体制理论的两个核心理论——去商品化和福利多元化，然后分别从去商品化和福利多元化的角度分析英国住房保障政策的发展变化，在此基础上提出其对我国住房保障改革的启示。 

二、福利体制理论的两个核心:去商品化和福利多元主义

福利体制的建构关系到公民社会基本权利的实现和社会的公平正义，一直是社会各界关注的焦点。作为福利体制理论的重要代表学者，艾斯平·安德森的福利体制理论以去商品化和福利多元主义为核心，对资本主义世界的福利体制特征和类型进行了划分，从而也为我们分析住房保障政策提供了有益的借鉴。

(一)去商品化理论

去商品化(de-commodification)是艾斯平·安德森社会福利体制理论当中的核心概念和工具，它衡量社会权利的核心特征，指社会权利能让个人(及其家庭)独立于市场力量之外获得社会可接受的生活水平的程度，即个人福利相对独立于其收入之外且不受其购买力影响的保障程度(Esping-Adensen，1990)。他认为福利体制是社会权利的制度安排，社会权利削弱了公民作为劳动力市场的“商品”地位。因此，去商品化与社会权利之间的关系是:社会权利范围越广泛、可获得性越高，则去商品化程度就越高。艾斯平·安德森的福利体制理论认为福利国家、公民社会权利和去商品化三个概念是紧密联系的。即福利国家对公民的一些基本的、最低限度的福利负有保障责任;公民“基本的、最低限度的福利”可以视为公民的社会权利，因此社会权利被看作福利国家的本来意义。公民获得社会权利的基础是公民的资格而不是其能力，因而具有去商品化的性质。因此艾斯平·安德森用劳动力的“去商品化”来衡量资本主主义世界社会福利政策的水平。“去商品化”程度表示福利分配与劳动贡献的关系度，两者关系越紧密，“去商品化”程度就越低，商品化程度也就越高，反之亦然。按照艾斯平·安德森的观点，去商品化的量纲主要有以下三个方面:一是人们获得福利机会的规则，即资格标准与资格限制。如果进入某种保障计划比较容易，且保障水平不与过去的就业记录、表现、需求审定或缴费记录挂钩，则此方案有较大的去商品化潜能。二是收入替代率。如果福利水平明显低于正常所得或社会接受的适当生活水平，则可能的结果是促使领取者尽快回到工作岗位。三是资格授权的范围。几乎所有发达资本主义国家的政府都认识到，某些形式的社会权利能保护人们抵御基本的社会风险，如失业、伤残、疾病、年老等。去商品化这一概念从人们能获取社会权利的范围、资格和门槛限制来反映社会福利水平的高低，并以此来判断政府在保障居民社会福利当中强度的大小。

(二)福利多元主义理论

福利多元主义最早在1978年英国沃尔芬德报告(WolfendenReport)《志愿组织的未来》中被使用。沃尔芬德报告主张把志愿组织也纳入社会福利提供者行列，将福利多元主义运用于英国社会政策的实践(彭华民，2009)。然而对福利多元主义有明确论述的是R.Rose(1986)，他详细剖析了福利多元主义的概念，他认为国家在提供福利上的确扮演着重要角色，但绝不是对福利的垄断;社会中的福利主要是来自于家庭、市场和国家，这三者共同提供福利，从而促成了一个整体的社会福利体系，也被称为“福利三角”。市场、国家和家庭在社会中提供的福利总和即社会总福利，用公式表示为:TWS=H+M+S。TWS是社会总福利，H是家庭提供的福利，M是市场提供的福利，S是国家提供的福利。随后，Evers(1988,1993)提出了福利三角的研究范式。他认为Rose(1986)关于福利多元主义的定义过于简单，应把福利三角分析框架放在文化、经济和政治的背景中，并将三角中的三方具体化为对应的组织、价值和社会成员关系。随后他又修正了福利三角的研究框架，将原来的三分法升级为四分法来展开分析，得出结论:社会福利的供给主体有四个:国家、社区、社会和市场。四分法的研究框架为西方各国研究和发展其本国的福利制度提供了一个更为开阔的视野。Johnson(1987,1999)在Evers的基础上系统地阐述了福利多元主义的概念。他在福利三角国家、市场和家庭的基础上加入了志愿组织，强调福利多元主义暗含福利供给的非垄断性，志愿组织、家庭等非正式组织在福利的提供上发挥着重要作用。NeilGilbert,PaulTerrell(2003)认为福利多元主义结构有两个层面的含义:一是它可被视为由政府、志愿组织、非正式组织和商业组织四部门组成，社会福利透过这四个部门传送到需要帮助的公民手中;二是这四个部门嵌入福利国家市场的公共和私人领域，尽管它们可以单独存在，但仍然与资本主义的经济市场相互重叠。在福利多元主义看来，通过运用社会组织提供福利，既可以避免因过分强调政府的责任，而忽视了公民自身的责任而导致“福利依赖”，也可以使其他组织分担福利的生产，减少政府的责任，从而缓解政府负担过重的危机。因此，福利多元主义所倡导的是一种整合各个福利主体的系统论观点(韩央迪，2012)。但由于各国的经济环境、意识形态的差别，福利多元主义的构成及其功能的侧重点有所差别，如Esping-Andersen的福利模式的三分法，在自由福利国家模式中，国家主张市场介入社会福利。在保守主义的福利国家模式中，则强调传统家庭的价值，国家只有当家庭功能欠缺时才介入;在社会民主主义福利国家模式中，则强调国家对福利的承诺和责任，公民享有高水平的福利(Esping-An-dersen，2010)。

三、去商品化视角下英国住房保障政策的发展

作为艾斯平·安德森福利体制理论下“自由主义模式”的典型，英国长期以来自由主义传统根深蒂固，住房保障无疑也打上了自由市场的烙印。尽管英国住房保障在工党和保守党执政时期的政策存在较大的反复博弈，但是总体上呈现出“去商品化—再商品化—去商品化再回归”的政策发展轨迹。

(一)去商品化视角下英国住房保障政策的发展轨迹

1.去商品化阶段:20世纪初期-20世纪70年代末。这一时期，英国经历了两次世界大战，尤其是二战以后住房短缺十分严重，再加上战后欧洲福利国家建设普遍盛行，而战后英国经济的快速恢复发展也为公共住房建设提供了充足的财政支持。政府住房保障政策的总体趋势是不断增加公共住房建设和住房补贴力度。尤其是二战结束到20世纪70年代末，英国住房保障政策经历了政府主导下公共住房建设快速增长的发展阶段,因此表现出较强的去商品化倾向。

一方面，英国政府出资建设了大量公共住房，解决了英国战后住房短缺尤其是中低收入群体的居住问题。1945-1979年间，英国共建造468.3万幢社会住房,占全社会建房总量的比重一直45%以上。至1979年，全国社会住房数量已近650万套，占全国住房总量的1/3，34%的居民租住在社会住房内。居民住房条件大为改善，拥挤程度从1931年的18.6%下降到1971年的2.9%。英国政府住房建设率高达每千人7.6户，远高于20世纪40年代的每千人4户以及60年代的每千人6户，这一时期约有80%的新建住房为地方政府新建公共住房(lund，2011)。

另一方面，英国政府不断增加住房保障财政投入，加大中低收入群体住房补贴力度。从1914年到1939年的25年中，英国政府建设了130万套保障性住房，住房保障领域的支出规模呈上升趋势，占GDP的比重也逐年上升，1976年达到巅峰，当年住房计划中的财政支出达到130亿英镑。英国政府还设定了社会住房的租金上限，以减轻租房压力。政府将租金价格控制在房价的1.1%，约占租户收入的10%。同时，向包括私人住房租户在内的所有中低收入者发放租房补贴。至1979年，享受各种租金减免的住户达到750万户，几乎涵盖了全国所有的租房群体。

2.再商品化阶段:20世纪70年代末到2008年前后。这一时期，经济危机导致经济增长缓慢，政府财政收支呈现较大困难，巨额的公共住房支出负担给政府财政带来较大的压力。在新自由主义思潮的影响下，政府开始摒弃以往福利国家建设的思路。这一时期是英国政府大幅度退出住房保障领域的阶段，住房保障政策带有较强的商品化倾向。1979年撒切尔夫人执政以后住房政策的重大转型深刻影响到政府对保障性住房的投入。从住房保障建设支出的角度看，从1979-1980年度到2005-2006年度，英国社会保障性住房总投资额从40.4亿英镑增长到72.2亿英镑，但是其占GDP的比重却从1979-1980年度的2.03%逐年下降到2005-2006年度的0.58%。这一趋势说明社会保障性住房的总投资绝对额有所增长，但是增幅相对于GDP的增长而言是下降的(见图1所示)。

图11979-2005年英国保障性住房支出占GDP比重的趋势

数据引自:杨阳(2009)

在存量方面，政府大面积出售公共住房。1979年撒切尔夫人执政后，为了减轻政府在住房保障建设方面的沉重负担尤其是公共住房建设支出和公共住房管理、修缮、改造的压力，将大面积公共住房进行出售。英国政府主要采取了“优先购买权”和“公房私有化”政策。同时，作为自由市场的极力倡导者，保守党主张居民的住房问题应该由市场来解决，进而大力推动公共住房出售和私人住房市场的发展。1980-1998年，政府出售了近190万套社会住房，约为社会住房存量的1/3。

在增量方面，政府新建公共住房减少。1975年英国新建社会住房数量达到14.75万套峰值而到1995年仅为0.19万套，年新建社会住房数量占新建住房总量比例，从1980年的1/3降至1994年不足1%;社会住房存量占住房总量的比重也由高峰时的1/3减少到1/5左右，公共住房建设规模的缩减导致住房保障覆盖范围的下降。到2005年，公共住房的租户人数缩减为369万人，租住公共合租房的人口比例从1981年的32%下降到2008年的18%(吕洪业等，2017)。

3.去商品化的再回归阶段:21世纪初至今。尽管公共住房私有化在改革初期效果明显，住房自有率不断上升，政府达到了自身减负效果，但实际上却加重了中低收入家庭的住房负担。近些年来，英国许多地区住房供给短缺，房价上涨严重，住房价格从1966-1975年均价6757英镑涨到1976-1985年均价2.2万英镑，到1986-1995年均价5.57万英镑。住房可支付能力成为政府住房保障面临的一个重要问题。政府不得不重新审视过去的住房政策，再次改革推行“可负担住房”政策，力图通过住房供给方式和内容的多样化来保障中低收入者住有所居。这被看作是英国住房政策去商品化的再一次回归。

尤其是2008年金融危机以来，英国经济发展受到较大的影响，政府不得不重新审视公共住房建设在经济发展中的作用。政府提出2008-2011年投资84亿英镑与住房协会和私人开发商合作资助18万新建保障性住房，到2011年每年提供4.5万套社会租赁住房和2.5万套出售型保障性住房。同时，英国政府也不断增加财政支出用来投资和改进现有的400万套存量社会住房和政府公共住房。2009年英国政府拨款1亿英镑用于各地新增住房建设，进而加快社会住房建设。从数据来看，英国2011-2016年住房保障支出总体上保持较高水平，远高于2005-2006年度的0.58%(如图2所示)。

(二)去商品化视角下住房保障政策的总结与反思

在英国不同的社会经济发展阶段，住房保障政策选择发展路径经历了“去商品化-商品化-再去商品化”的演进轨迹。在这一过程中，英国住房保障政策从政府走向市场和社会，政策支持重心从公共住房走向私人住房，住房协会承担了政府在公共住房当中大部分的角色，而中央政府则摆脱了沉重的财政减负(Wang，2011)。当然，在去商品化视角下看待英国住房保障政策的发展过程，英国自由主义模式下的住房保障模式也存在一定的问题。这主要表现在，一方面，英国在住房制度改革过程中过分推崇市场机制来解决住房保障问题的方式。然而市场化能否真的能够有效解决住房保障问题仍然是一个值得商榷的问题。另一方面，政府作为住房保障社会福利的重要力量，应不应该退出住房保障领域。近年来，英国的房价不断高涨，住房可支付能力不断降低以及住房自有率的不断降低，住房矛盾较为尖锐，政府面临较大的住房保障压力。这或许表明，市场化手段并不是解决所有问题的万能钥匙，政府在社会福利制度的建构当中也必须充分发挥其中应有的职能和角色(Pratten，2004)。

图22011-2016年英国住房保障支出及占GDP比例

注:数据源自英国统计部门网站 

四、福利多元主义视角下英国住房保障政策的发展

英国住房政策去商品化的发展过程也是住房保障由单一的政府力量向多元化发展的过程。在这一过程中，政府充分发挥市场机制维持经济发展，然后通过市场化和机制设计让社会成员参与到社会福利的提供中来，通过社会成员自我管理、自我学习来减轻政府在公共政策实施中的负担。这一福利制度建构框架汇集了公共部门管理者政府、私人市场、社会等多个部门，强调福利来源的多元化和合作互动，追求自由主义模式下的多方的竞合关系。

(一)福利多元主义下英国住房保障政策建构

英国住房保障体系里面涵盖了包括政府(中央和地方)、住房协会、私人家庭、私人租赁的多主体住房保障支持体系。尽管在不同时期不同主体部门在住房保障中扮演的角色不同，但共同构成了英国多元供给主体的结构体系。

1.政府公共住房供给体系。作为住房保障体系中的重要一部分，英国政府大量公共住房建设存在于政府介入城市住房保障问题的早期，尤其是在英国工业化和城镇化快速发展的阶段以及两次世界大战以后，政府支出在公共住房建设当中占据支配的地位。从二战结束到20世纪80年代的近40年，是英国政府公共住房建设快速发展的阶段。政府住房保障包括两个层面:一是中央政府;二是地方住房当局。一般而言，中央政府决定整个国家的住房保障总体政策以及住房政策的立法，尤其是涵盖了公共住房立法和决定中央政府对地方公共住房建设的资金补贴和资金使用的方向，也包括制定全国性的房租减免计划、房租津贴计划等。但是随着1972年《住房金融法》的实施，住房保障补贴开始强调需求端补贴而不再是以往的供给方补贴。住房救济项目开始由中央部门转向各级地方政府来进行管理。地方政府则根据地区住房实际情况和供需压力向中央政府提出资金申请，然后来实际执行。1985年，英国仍然有400个地方住房当局，平均拥有1.2万栋住房储备，但是各个住房当局拥有的储备不均，英国大约有473个地方住房当局，有250万栋出租房。随着英国20世纪70年代末的大规模私有化，政府公共住房在整个住房保障体系当中的地位不断弱化了。

2.以住房协会为标志的社会非营利组织供给体系。社会组织在英国住房保障供给体系当中也发挥着重要的角色和作用。尤其是随着20世纪70年代末公房私有化改革，住房协会在英国住房保障体系当中的作用越来越大。住房协会作为社会非营利组织的典型代表，其成立的宗旨是为中低收入群体提供住房租赁支持。住房协会通过中央政府的住房补贴资金以及社会融资等手段向社会提供公共住房租赁。住房协会一般通过住房公司审查以后，得到住房公司的资助，住房公司董事成员由政府任命。英国住房协会根据规模的不同有大有小，1984年英国大约4400家住房协会，其中80%的协会拥有不到250栋住房储备，而5%的协会拥有的合租房储备超过100栋。2008年，英国住房协会的规模达到约2737家，超过1万栋住房储备协会的占比约3.5%，超过8%的住房协会拥有高于5000栋的住房储备，超过22%的住房协会拥有1000栋以上的住房储备。以1992-1993年度为例，英格兰新建66771套社会住房中，住房协会建设62813套，占94%，而地方政府仅仅建设了3958套(lomax，1995)。总体来看，随着住房保障改革的不断推进，以住房协会为代表的社会部门在英国住房保障建构当中的作用越来越大了。

3.私人自有住房支持体系。私人自有住房体系是英国住房保障体系中的最重要组成部分，也是长期以来英国政府住房政策市场化改革支持的重点。英国住房保障在跨越早期的公共住房建设时期以后，开始将住房保障的政策转向以提高居民自有住房比率为导向。这主要与1979年撒切尔政府上任以后的公房私有化政策相关。政府采取大量的措施支持私人家庭购房，如“优先购买权”、“住房支持计划”、“公房私有化”等措施。政府的初衷是希望社会住房需求能够通过诉诸于私人购买和私人租赁市场进行解决。在英国政府的政策支持下，英国社会私人住房自有率和私人租赁市场得到了较好的发展。根据统计，英国住房自有率从二战后的50%左右，到20世纪90年代稳定在70%左右，目前维持在64%左右。近年来，英国政府尽管出台了多项政策支持住房私有化和住房保障的市场化手段，住房私人自有率仍然在欧洲处于落后地位，房价的不断上涨和住房自有率一度下降使得英国政府面临较大的住房保障压力。

4.私人租赁供给体系。私人租赁在英国整个租赁市场占有重要地位。20世纪中期，英国私人租赁市场占据绝大部分租赁市场，超过600万人通过私人租赁解决住房问题。而同时期的社会租赁和自有住房人数分别只有约400万人和200万人。但是随着20世纪70年代末英国政府在住房保障领域的改革，大批公共住房出售以及“优先购买权”和“房屋自有计划”的不断实施，英国自有住房比率开始快速上升，私人租赁市场比例有所下降。尽管在“住房私有化”过程中，政策包含了允许将英国的公共住房出售给私人房东、住房协会和租赁合作社。政府希望住房困难群体以及不愿意租公共住房的群体通过私人租赁来解决，让住房保障政策能够更多地市场化地运行开展。但是，事实上，私人租赁市场变化并没有增加，受到住房自有率快速上升的影响，租赁需求得到缓解，私人租赁市场比例开始迅速萎缩，私人租赁住户降低至200万户左右，在整个社会当中的比率在14%左右。但是，近年来随着英国房价的不断高涨，私人租赁在住房结构当中的比例又开始不断上升，在整个住房体系中的作用越来越大。

(二)福利多元主义下住房保障政策的总结与反思

在福利多元主义的住房保障政策影响下，英国住房保障的参与主体由早期的政府主导向私人市场和社会力量转移，从一元化走向多元化。从英国住房保障政策的发展轨迹来看，英国住房保障由最初的政府主导公共住房建设和管理，开始从政府走向社会，尤其是住房协会和住房互助协会在公共住房领域发挥着十分重要的作用。同时，在新自由主义思潮的影响下，政府对住房保障供给的直接干预越来越少，住房政策重点转向鼓励自有住房和鼓励私营部门和第三部门(如住房协会等非营利性机构)参与其中。至此，英国住房保障已经逐步走向了多元混合发展的轨道。随着英国住房保障政策改革的不断推进，市场化、专业化、社会化的组织不断参与到住房保障的建设当中来，政府的力量甚至不断被削弱了，这也意味着英国混合保障性住房政策架构的形成。这一建构框架汇集了公共部门管理者政府、私人市场、个人家庭以及社会等多个部门，强调福利来源的多元化和合作互动，追求自由主义模式下的多方竞合。

然而在福利多元化理论建构下，英国住房保障政策也暴露出了一定的问题。尤其是福利多元化是否导致政府住房保障职能缺位问题。纵观世界各国社会福利体制建设经验，政府在住房保障中的责任义不容辞。而英国住房保障通过公共住房私有化和公共住房向住房协会转让，不断弱化政府在住房保障当中的作用，住房保障支出比例也不断减少。与此同时，住房的市场化通道不断得到放大，房价上涨迅速，居民住房可支付问题愈加突出。英国无家可归家庭数量从1980年的7.6万户上升到1997年的12.9万户。2017年2月，英国政府发布白皮书，承认存在住房短缺问题，每年住房缺口高达25万套左右。由于缺乏相关支持政策，租房居住的人口比例比2000年翻了一番。大约220万户收入低于平均水平的家庭需要将1/3或者更多的可支配收入花在住房上。显然，政府应当在住房保障中更好地发挥作用，把握自身的责任边界而不是一味地退出。从表面上来看，政府通过实施福利多元化政策实现了政府负担的减轻和市场私有住房占有率的上升，但是这并没有解决住房保障重点关注的核心群体——低收入群体。低收入群体的住房问题反而由于私有市场的不断繁荣而面临更大的住房困难。 

五、福利体制理论下英国住房保障政策的启示

通过福利体制理论视阈下英国住房保障政策的分析，有助于我们从国际视野来重新审视我国住房保障的现状和未来，进而为政府确立适度的住房保障水平和多主体、多渠道的住房保障参与机制提供有益的借鉴。因此，福利体制理论下英国住房保障政策发展对我国住房保障的启示包括以下方面:

(一)住房保障适度水平是同经济社会发展状况相适应的动态平衡

住房保障政策作为政府社会福利政策的重要内容，其去商品化的强弱和居民社会权利的制度安排反映了不同经济发展阶段国家提供社会福利水平的能力。因此，不同时期经济发展应当与当期的住房保障福利水平保持平衡发展，否则将会带来住房保障领域的不平衡、不充分问题。英国住房保障在二战以后的快速去商品化和20世纪80年代商品化改革再到目前去商品化的逐步回归，反映了政府在住房保障介入程度随着经济发展的不同阶段所进行的动态调整，符合当时英国经济发展的需要。因此，政府应当根据不同时期经济社会发展需要对住房保障政策适时做出调整，以有利于本国经济社会发展和居民社会福利水平的提高为根本宗旨。在不同阶段的住房保障的政策选择过程中，政府和市场缺一不可。单独依靠政府行政化的方式或者完全市场化的方式都难以达到住房保障的政策实施效果。必须充分发挥政府和市场各自的作用，确保住房保障能够真正回归其社会福利性质的本质，最终实现全社会的住有所居的社会发展目标。

(二)构建住房保障的多主体、多渠道参与机制

住房保障需要构建多主体、多渠道参与机制，尤其是加强政府之外的市场化组织和社会非营利组织的参与。住房保障作为一项长期、复杂的社会民生工程，其有效实施建立在全社会的多元参与协作、互动的基础之上。特别是住房保障建设、管理、资金筹集等内容涉及到经济社会发展的各个方面，社会影响深远，依靠政府单一力量往往鞭长莫及。从福利多元主义理论分析框架下审视英国住房保障政策的发展轨迹来看，早期住房保障中政府公共住房建设处于主导地位，但是在20世纪80年代以后，政府开始在公共住房领域减少政府支出，将公共住房出售给社会部门如住房协会和私人租赁部门，住房保障政策建构也呈现出多方参与、市场化、社会化的趋势。这些政策的转变一方面有利于政府摆脱沉重的财政负担;另一方面，也有助于激发市场和社会组织活力，提高住房保障政策的市场透明化和高效运转，从而有利于社会福利政策的效用最大化。当然，构建住房保障的多元参与机制并不意味着政府职能的减弱甚至更需要政府发挥其在多元参与机制的构建和机制不断优化中的作用，否则也难以达到住房保障的实际效果。

(三)住房保障和市场化运作及管理可以有效融合

住房保障市场化运作模式是解决政府住房保障供给不充分、不平衡的重要手段。住房保障作为社会福利的重要内容，其政策实施需要政府的干预，但住房保障实施效率的提高更离不开市场化的运作模式和手段。纵观英国不同时期住房保障政策的调整过程，住房保障的市场化运作是其中一个重要的特点。尤其是在英国住房保障政策实施的初期，政府大量的公共住房建设尽管在资金来源上主要来自中央政府拨款，但是在公共住房建设上却是有市场化的私人公司建设。而在住房保障的后期发展过程中，尤其是社会公共住房的运营和管理过程中，住房保障依然坚持市场化的运作方式，由住房协会和第三方机构进行管理，这就使住房保障从根本上避免了过多的行政干预、权力寻租和运行低效的问题。当然，住房保障的市场化运作离不开完善的法律制度建设基础。英国住房保障的市场化运作的前提是政府在住房保障领域构建了完善的法律制度，从而使得住房保障市场化的运作有法可依，避免市场化运作过程中出现的市场混乱对住房保障实施效果的影响。

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文章来源：《价格理论与实践》出版日期：2018 期号：第2期

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